A exigência de comprovação de cotas de aprendizes como requisito de habilitação carece de respaldo legal, uma vez que o art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021 restringe a exigência formal de reserva de vagas a pessoas com deficiência e a reabilitados da Previdência Social (art. 93 da Lei 8.213/1991).

Denúncia formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 90061/2024, realizado pela Universidade Federal de Goiás (UFG) com vistas à contratação de empresa especializada para a prestação de serviços de “agente de portaria, secretário(a), subencarregado de escritório (níveis I, II e III) e supervisor de almoxarife”, sob regime de dedicação exclusiva de mão de obra, “nos campi instalados na Região Metropolitana de Goiânia (RMG) e no campus Cidade Ocidental”, com valor estimado de R$ 18.447.657,27. O aludido certame, regido pela Lei 14.133/2021, fora homologado no valor de R$ 15.902.521,08, resultando na assinatura do Contrato 606/2025, com vigência de dois anos e possibilidade de prorrogação, sem ocorrência de impugnações ao edital. Entre as irregularidades suscitadas, mereceu destaque a exigência de “comprovação da cota de aprendizes na fase de habilitação no item 8.9 do edital, em desacordo com o previsto nos arts. 63, inciso IV, e 116 da Lei 14.133/2021, que prevê a observância de tal exigência ao longo da execução contratual, e não nessa etapa do processo licitatório, em afronta à jurisprudência desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 9.804/2024- TCU-Primeira Câmara, rel. Min. Jhonatan de Jesus, e 1930/2025-TCU-Plenário, rel. Min. Jorge Oliveira”. Ao apreciar a matéria, a unidade técnica entendeu que a UFG conferira “interpretação equivocada” à exigência de comprovação da cota de aprendizes na fase de habilitação, “nos moldes do item 8.9 do edital”, e por isso inabilitara a licitante autora da melhor proposta. Conforme a unidade instrutora, o referido requisito do edital “carece de respaldo legal”, uma vez que o art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021 não exige da licitante declaração de cumprimento de reserva de cargos para aprendizes na fase de habilitação, limitando-se a prever, nessa etapa da disputa, a comprovação de reserva de cargos para pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social. Desse modo, “mostra-se inequívoca a aplicabilidade, ao caso em exame, das orientações jurisprudenciais firmadas nos Acórdãos 9.804/2024-TCU-Primeira Câmara, rel. Min. Jhonatan de Jesus, e 1.930/2025-TCU- Plenário, rel. Min. Jorge Oliveira”. Ela também afirmou que, embora a reserva de cargos para aprendizes não constitua condição de habilitação, a legislação determina que tal obrigação integre o rol de cláusulas necessárias do contrato e seja observada ao longo da execução contratual, sob pena de extinção do ajuste em caso de descumprimento, “nos termos dos arts. 92, inc. XVII; 116; e 137, inc. IX, da Lei 14.133/2021”. Tratar-se-ia, portanto, de obrigação afeta à fase de execução contratual e não à habilitação, entendimento que “encontra amparo na jurisprudência do Tribunal de Contas da União”, a qual ressalta a necessidade de observância dos limites legais, de modo a “evitar a imposição de exigências restritivas à competitividade do certame”. Diante disso, a unidade técnica concluiu que a “interpretação indevida” do art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021, ao se admitir a exigência de comprovação de cotas de aprendizes como requisito de habilitação, acarretara o afastamento da melhor proposta do certame, apresentada no valor de R$ 13.067.583,66, culminando na contratação de proposta aproximadamente 18% mais onerosa, o que “representa R$ 2.834.937,42 a mais, em dois anos de execução contratual vigente, segundo período previsto na Cláusula 2ª do Contrato 606/2025”. Em seu voto, o relator endossou a manifestação da unidade instrutora no sentido de que o art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021 restringe a exigência formal de reserva de vagas “à pessoa com deficiência e a reabilitados da Previdência Social, conforme o art. 93 da Lei 8.213/1991”, ou seja, a inserção da cota de aprendizes como critério de habilitação “carece de lastro legal”. Ademais, à luz da jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 9804/2024-1ª Câmara e 1930/2025-Plenário, o cumprimento da “legislação de aprendizagem” é condição de execução contratual, não de habilitação. Nesse sentido, prosseguiu ele, tal cota deve figurar como cláusula necessária do contrato, a ser fiscalizada rotineiramente ao longo da prestação dos serviços, sob pena de extinção do ajuste, “nos termos da Lei 14.133/2021 (arts. 92, XVII, 116 e 137, IX)”. No caso concreto, salientou o relator, a “exigência antecipada” resultara na indevida inabilitação de licitante com proposta 18% inferior, gerando um custo adicional estimado de R$ 3 milhões ao longo dos dois anos de vigência do contrato. Destarte, sob a sua ótica, “configurou-se desrespeito ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a administração”. A 7 seguir, ele assinalou que, configurada a irregularidade, “poderia ser aplicada a declaração de nulidade do contrato 606/2025”, todavia o direito administrativo contemporâneo e o microssistema de controle público “vedam a atuação do julgador” com base em valores jurídicos puramente abstratos, impondo-lhe a avaliação das “consequências práticas da decisão”, conforme previsto no art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb). Na mesma linha, enfatizou o relator, o art. 147 da Lei 14.133/2021 estabelece que a nulidade dos contratos administrativos “não ocorre de forma automática, devendo se submeter a um teste de proporcionalidade e de atendimento ao interesse público”, isso porque o mencionado artigo exige que sejam levados em consideração, por exemplo, os custos da paralisação, os riscos de descontinuidade e as despesas de uma nova contratação. Retomando o caso sob exame, ele ponderou que os elementos no processo “demonstram que a desconstituição imediata do ajuste causaria dano severo à UFG”, por envolver a prestação de serviços contínuos e essenciais. A seu ver, a interrupção abrupta do contrato causaria “risco operacional agudo, com a paralisação do funcionamento administrativo e acadêmico da instituição; inevitável necessidade de contratação emergencial e imposição de custos rescisórios e operacionais”, consequências que poderiam anular ou suplantar a “economia teórica” buscada com a obtenção da proposta originalmente mais vantajosa. Nesse contexto, ele ponderou que “a preservação do contrato 606/2025, estritamente em caráter transitório”, revelar-se-ia como “medida que melhor resguarda” o interesse público, razão por que a UFG deveria abster-se de prorrogar o referido instrumento contratual e destinar o período remanescente de sua vigência ao planejamento, à instrução e à realização de novo procedimento licitatório, “sem as irregularidades aqui identificadas”. Na sequência, ele avaliou que, embora a conduta dos agentes públicos da UFG tivesse sido irregular, “não se caracteriza como erro grosseiro, nos termos do art. 28 da LINDB”, para fins de aplicação de sanções pelo TCU, tratando-se de falha decorrente de interpretação técnico-jurídica considerada plausível pelos servidores que atuaram no caso, e não de conduta dolosa ou de evidente descompromisso com a legalidade. Assim sendo, reputou desnecessária a realização de audiência dos responsáveis, como sugerido pela unidade técnica. Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu, determinar à UFG que “se abstenha de prorrogar o contrato 606/2025, decorrente do pregão eletrônico 90061/2024, devendo promover a licitação para substituir o ajuste, em observância ao cronograma apresentado (até 11/2027), a fim de assegurar a continuidade dos serviços essenciais e a regularidade da futura contratação”.

Processo: Acórdão 1802/2026 Plenário
Tipo: Denúncia
Relator Ministro Odair Cunha

Informativo TCU nº 531