É cabível a utilização do pregão para contratação de serviços continuados de apoio técnico na área de engenharia, mediante disponibilização de profissionais em postos de trabalho, sob regime de dedicação exclusiva de mão de obra, quando o objeto licitado consistir na alocação de força de trabalho especializada para atendimento de demandas contínuas, variáveis e acessórias da Administração, objetiv

Denúncia apresentada ao TCU questionou a utilização de pregão eletrônico pelo Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa) para a “contratação de serviços contínuos de supervisores administrativos e engenheiros, a serem executados em regime de dedicação exclusiva de mão de obra”. Nos termos da denúncia, as atividades em questão constituiriam serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual. Argumentou o denunciante que, embora o edital qualificasse o objeto como serviço comum, o termo de referência e o estudo técnico preliminar descreviam atividades que envolveriam elaboração de documentos técnicos, análises de média e alta complexidades, avaliação de projetos e obras, emissão de pareceres, fiscalização, entre outras atividades, as quais demonstrariam a complexidade técnica do objeto. Ainda segundo a denúncia, a referência à contratação de postos de trabalho em regime de dedicação exclusiva de mão de obra não seria suficiente para afastar a natureza técnica e intelectual das atividades a serem desempenhadas. Para o denunciante, a forma de execução contratual não alteraria a essência do objeto, razão pela qual a contratação deveria observar o regime jurídico próprio dos serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, nos termos dos arts. 6º, inciso XVIII, 1 29, parágrafo único, e 37, § 2º, da Lei 14.133/2021. Ao se manifestar, o ministro relator inicialmente reconheceu que as atividades descritas no termo de referência e no estudo técnico preliminar do certame possuíam conteúdo técnico e exigiam qualificação profissional, mencionando a “previsão de atuação de engenheiros civis, mecânicos, eletricistas e agrônomos, além de supervisores administrativos de nível superior, com apoio à análise e tramitação de instrumentos de parceria, convênios, contratos de repasse, transferências voluntárias, vistorias, verificações in loco e elaboração de documentos técnicos”. Reconheceu também que algumas das atividades a serem desempenhadas pelos profissionais alocados para a execução do contrato poderiam, em abstrato, tangenciar hipóteses previstas no art. 6º, inciso XVIII, da Lei 14.133/2021, “como pareceres, avaliações, fiscalização, supervisão, gerenciamento, controle de qualidade e serviços de engenharia”. Todavia, concordando com a unidade técnica, assinalou que “o objeto da licitação não consiste na contratação de produto intelectual específico, projeto determinado, laudo autônomo, parecer independente ou solução técnica singular previamente definida”. O objetivo do pregão em análise, prosseguiu, “é a disponibilização de força de trabalho especializada, sob regime de dedicação exclusiva, para apoio técnico e administrativo às unidades do Mapa, em demandas contínuas, variáveis e supervisionadas por servidores responsáveis pelas decisões e manifestações institucionais”. Nesse contexto, o relator ponderou que seria necessário distinguir o objeto imediato da contratação – prestação de serviços continuados mediante alocação de postos de trabalho – dos produtos ou atividades que poderiam ser desenvolvidos ao longo da execução contratual, ressaltando que a “existência de formação superior, registro profissional, experiência mínima e atribuições técnicas não transforma, por si só, a contratação de postos de trabalho em contrato por escopo de serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual”. O relator observou que a mencionada distinção tem sido reconhecida em precedentes recentes do TCU, abordando, para reforçar seus argumentos, as situações tratadas nos Acórdãos 987/2026, 25/2026 e 2.666/2025, todos do Plenário. Na mesma linha de raciocínio desses precedentes, justificou que o pregão eletrônico em análise “não tem por objeto a entrega de projeto executivo, estudo técnico autônomo, consultoria singular, laudo conclusivo ou solução técnica individualizada”, mas a “contratação de serviços continuados de apoio, mediante disponibilização de profissionais qualificados, com requisitos definidos no edital e atuação subordinada às necessidades administrativas do Mapa”, não incidindo no caso a regra do art. 37, § 2º, da Lei 14.133/2021, segundo a qual, ressalvados os casos de inexigibilidade, a licitação para contratação de determinados serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, quando superior ao limite legal, deve adotar julgamento por melhor técnica ou técnica e preço. Na sequência, o relator afirmou que também não houvera violação ao art. 29, parágrafo único, da Lei 14.133/2021, pois a “vedação ao pregão incide sobre contratações de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual e sobre obras e serviços de engenharia, ressalvados os serviços comuns de engenharia”. E, no caso, o objeto poderia ser enquadrado como serviço comum, “por admitir definição objetiva de padrões de desempenho e qualidade no instrumento convocatório”. Em conclusão, o relator asseverou que, embora o denunciante tenha feito referência a entendimento do Tribunal quanto à obrigatoriedade de observância do art. 37, § 2º, da Lei 14.133/2021 em hipóteses de contratação de serviços técnicos especializados, tal fato não afasta a necessidade de se examinar a natureza concreta do objeto licitado, dependendo a aplicação daquele dispositivo “do enquadramento material da contratação como serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual, o que não se verifica, com a necessária plausibilidade, na presente situação”. Desse modo, arrematou, embora se reconheça a relevância técnica das atividades a serem desempenhadas pelos profissionais, o ponto decisivo “é que a contratação foi estruturada como serviço continuado de apoio, com dedicação exclusiva de mão de obra, e não como contratação de produto intelectual específico ou solução técnica singular”, razão pela qual “a jurisprudência mais recente do Tribunal admite, como regra, a utilização do pregão eletrônico e do critério de julgamento pelo menor preço para contratações semelhantes”. Acolhendo essas considerações, o Plenário conheceu da denúncia e, no mérito, considerou-a improcedente.

Processo: Acórdão 2045/2026 Plenário
Tipo: Denúncia
Relator Ministro Jorge Oliveira

Informativo TCU nº 533