Planilha de custos sem dedicação exclusiva: o edital não pode impor salário, encargos e provisões da CLT

Um pregão de serviços de TI é montado, desde o estudo técnico preliminar, como contratação sem dedicação exclusiva de mão de obra. Na fase de esclarecimentos, o pregoeiro confirma que os profissionais podem ser alocados como pessoa jurídica. Aberta a disputa, uma licitante estrutura a proposta nesse modelo e oferece um preço bem abaixo dos demais — e é desclassificada porque deixou em branco os campos de férias, 13º e encargos da planilha anexa ao edital, e porque não respeitou o piso salarial do termo de referência. A Administração pode exigir estrutura de custo celetista de quem não vai contratar pela CLT?

Em 18/03/2026, o Plenário do TCU respondeu que não (Acórdão 535/2026, Rel. Ministro Jorge Oliveira, Informativo TCU nº 523). Este artigo mostra onde passa a linha entre as duas espécies de contratação de serviços, por que valor de referência de mercado não vira piso salarial, e o que cada lado da mesa deve fazer com isso.

A moldura: o que é dedicação exclusiva de mão de obra

A Lei 14.133 define a categoria pelo modelo de execução, não pelo tipo de serviço:

Art. 6º, XVI - serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra: aqueles cujo modelo de execução contratual exige, entre outros requisitos, que:

a) os empregados do contratado fiquem à disposição nas dependências do contratante para a prestação dos serviços;

b) o contratado não compartilhe os recursos humanos e materiais disponíveis de uma contratação para execução simultânea de outros contratos;

c) o contratado possibilite a fiscalização pelo contratante quanto à distribuição, controle e supervisão dos recursos humanos alocados aos seus contratos;

A distinção não é acadêmica, porque a lei liga a ela um risco que só existe de um lado:

Art. 121, § 2º Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração responderá solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado.

É esse risco que justifica a Administração olhar para dentro da folha do contratado. Fora dele, a forma como a empresa remunera a sua equipe é assunto dela. A conexão com o art. 121 é uma leitura da lei, não um fundamento expresso do acórdão — mas é exatamente a lógica que o relator transcreveu do Acórdão 1189/2025-Plenário: salários, encargos e estruturas celetistas "só se harmoniza[m] com contratações em que haja efetiva dedicação exclusiva de mão de obra, situação em que a Administração assume responsabilidade trabalhista mais intensa e justifica, por consequência, um grau maior de ingerência nos meios de produção do contratado".

O caso e o que o TCU fixou

O certame era o Pregão Eletrônico 90004/2025 da Fundação Escola Nacional de Administração Pública (Enap), para serviços de desenvolvimento, sustentação e testes de software "por alocação de profissionais de TI vinculado ao alcance de resultados", com valor estimado de R$ 6.793.950,68.

O estudo técnico preliminar qualificou o objeto como sem dedicação exclusiva, o que "não obriga a futura contratada à adoção de determinado tipo de vinculação com os seus profissionais alocados". Mas o anexo IX do termo de referência trazia uma planilha "estruturada segundo a lógica típica de contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, com campos para preenchimento de salários, encargos sociais, férias e 13º salário", e o item 9.13 exigia pisos salariais por função. Essas exigências, segundo o relator, "foram transpostas para a fase de classificação": a quarta colocada, que montou a proposta no modelo PJ, foi desclassificada por não preencher os campos celetistas e não observar o piso — com proposta de R$ 2.670.000,00, contra R$ 3.973.794,96 homologados.

A Enap acabou revogando o pregão. O Plenário julgou a representação parcialmente procedente e deu ciência de duas irregularidades, cuja segunda é o enunciado que o portal registrou:

Nas contratações de serviços sem dedicação exclusiva de mão de obra, é irregular a exigência de preenchimento da planilha de custos com observância de parâmetros típicos de vínculos celetistas, como salários-mínimos por perfil, encargos trabalhistas e provisões, pois tal exigência compromete a competitividade do certame e a autonomia empresarial das licitantes.

Um detalhe que evita leitura apressada: a planilha não foi proibida. Nesse tipo de contratação, disse o relator, ela "serve exclusivamente para avaliação econômico-financeira, e não para impor a empresas que operam com modelos distintos (como PJ) a adoção de estruturas remuneratórias celetistas". O vício é usar a planilha como molde de vínculo trabalhista.

O ponto onde se erra: valor de referência não é piso

A Enap defendeu os pisos como gestão de risco — um instrumento para garantir a exequibilidade das propostas. O relator não viu problema em usar referências de mercado; o problema estava na "conversão desses valores em pisos mínimos absolutos, com efeitos desclassificatórios na licitação".

Os valores vinham do Anexo II da Portaria SGD/MGI 750/2023. O relator foi à metodologia dessa tabela, descrita na Nota Técnica SEI 30.737/2025/MGI, e mostrou que ela usa a mediana saneada de uma cesta de preços, em observância a este dispositivo:

Art. 23, § 1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);

A consequência é quase aritmética: se a referência é uma mediana, metade do mercado está abaixo dela por definição. Por isso, concluiu o relator, valores inferiores a essa mediana não caracterizam, por si sós, "um indício de inexequibilidade". O mesmo raciocínio já havia sido aplicado à Ebserh, no Acórdão 2748/2025-1ª Câmara: os valores da Portaria 750 "são valores de referência, obtidos a partir de uma cesta de preços, e, portanto, não podem ser considerados valores mínimos em caráter absoluto".

Os dois lados da mesa

Para quem monta o edital. Primeiro, decidir o regime no estudo técnico preliminar e levar a decisão até o último anexo: a planilha de custos precisa corresponder ao modelo escolhido, e não ao modelo do edital anterior. Segundo, tratar referência salarial como referência. Se a preocupação é exequibilidade, a lei oferece o caminho — e esta é uma leitura da lei, não tese do acórdão:

Art. 59. Serão desclassificadas as propostas que: (...)

III - apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento estimado para a contratação;

IV - não tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administração; (...)

§ 2º A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, conforme disposto no inciso IV do caput deste artigo.

Diligência e demonstração de exequibilidade avaliam a proposta concreta; o piso salarial desclassifica sem olhar para ela. Terceiro, se o esclarecimento admite um modelo que o anexo não comporta, corrigir o anexo — senão a resposta autoriza o que o julgamento depois pune.

Sobre esse último ponto, o acórdão tem um recado que vai na contramão do que a representante sustentava. Ela alegava que admitir a "pejotização" por esclarecimento criara regra nova, a exigir republicação nos termos do art. 55, § 1º:

Art. 55, § 1º Eventuais modificações no edital implicarão nova divulgação na mesma forma de sua divulgação inicial, além do cumprimento dos mesmos prazos dos atos e procedimentos originais, exceto quando a alteração não comprometer a formulação das propostas.

O relator considerou a tese improcedente: o esclarecimento só explicitou o que o estudo preliminar já dizia. O defeito estava no anexo que contradizia o próprio objeto.

Para quem licita. A primeira leitura do edital é a do regime: o objeto é com ou sem dedicação exclusiva? Se for sem, planilha com campos de CLT obrigatórios e piso salarial desclassificatório são pontos de impugnação, com o Acórdão 535/2026 como fundamento. Se a impugnação não vier a tempo e a desclassificação vier, o mesmo acórdão sustenta o recurso e a representação ao tribunal de contas. E vale guardar o pedido de esclarecimento que confirma o modelo de vínculo admitido: no caso da Enap, foi ele que mostrou a contradição entre o que a Administração disse e o que ela exigiu.

Como acompanhar o entendimento sem ler tudo na mão

O caminho manual existe: acompanhar os informativos do TCU toda semana, anotar os enunciados sobre planilha de custos e exequibilidade e manter uma lista própria de precedentes. Funciona, ao custo de algumas horas por semana — e o tema aparece espalhado entre Plenário e Câmaras, em redações que não se repetem, como mostram os três acórdãos citados neste texto.

O caminho estruturado é partir da pergunta concreta — "o TCU já afastou piso salarial em contratação sem dedicação exclusiva?" — e consultar a base de decisões, e não a memória de quem pesquisa. É a diferença entre saber que o entendimento existe e conseguir juntá-lo à impugnação.

Conclusão

A dedicação exclusiva de mão de obra é o que autoriza a Administração a olhar para a folha do contratado, porque é nela que a lei a expõe ao risco trabalhista. Sem esse regime, o Acórdão 535/2026 deixa a linha clara: planilha serve para avaliar o preço, não para impor o vínculo, e o valor de referência de mercado não vira piso salarial com efeito desclassificatório.

Para quem conduz licitação, o cuidado é de coerência — o regime escolhido no estudo preliminar tem de chegar intacto ao último anexo. Para quem licita, a leitura do regime é o primeiro filtro de impugnação.