Garantia de proposta e garantia de execução: o que o edital pode exigir, e o que não pode somar

Um edital exige que o licitante recolha a garantia de proposta antes mesmo de conseguir cadastrar sua oferta no sistema eletrônico. Outro, de obra de engenharia, exige do futuro contratado a garantia de execução do art. 96 e, além dela, o seguro-garantia com cláusula de retomada do art. 102. As duas cláusulas parecem do mesmo tipo: prudência diante de quem não honra o que promete. Só que uma delas foi validada pelo TCU e a outra, considerada indevida.

Este artigo separa as duas garantias da Lei 14.133/2021, mostra por que a própria lei induz à confusão entre elas e como o TCU, em dois julgados de 2026, fixou o que se pode exigir em cada uma.

Duas garantias, dois momentos, duas finalidades

A Lei 14.133/2021 trabalha com garantias distintas em fases distintas do certame. A primeira é a garantia de proposta, do art. 58:

"Art. 58. Poderá ser exigida, no momento da apresentação da proposta, a comprovação do recolhimento de quantia a título de garantia de proposta, como requisito de pré-habilitação.

§ 1º A garantia de proposta não poderá ser superior a 1% (um por cento) do valor estimado para a contratação.

§ 2º A garantia de proposta será devolvida aos licitantes no prazo de 10 (dez) dias úteis, contado da assinatura do contrato ou da data em que for declarada fracassada a licitação.

§ 3º Implicará execução do valor integral da garantia de proposta a recusa em assinar o contrato ou a não apresentação dos documentos para a contratação.

§ 4º A garantia de proposta poderá ser prestada nas modalidades de que trata o § 1º do art. 96 desta Lei."

O desenho é econômico: um custo de seriedade cobrado de todos, devolvido a todos em dez dias úteis — e perdido integralmente por quem recuar na assinatura.

A segunda é a garantia de execução, do art. 96, que incide sobre o contrato já formado:

"Art. 96. A critério da autoridade competente, em cada caso, poderá ser exigida, mediante previsão no edital, prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e fornecimentos.

§ 1º Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:

I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública emitidos sob a forma escritural (...);

II - seguro-garantia;

III - fiança bancária emitida por banco ou instituição financeira devidamente autorizada a operar no País pelo Banco Central do Brasil.

IV - título de capitalização custeado por pagamento único, com resgate pelo valor total."

Duas observações que decidem casos. O inciso IV não constava da redação original — foi incluído pela Lei 14.770/2023, e sustentar a taxatividade do rol exige conferir a redação vigente. E a escolha da modalidade é do contratado, não da Administração: o caput autoriza exigir garantia; o § 1º atribui a opção a quem a presta.

E aqui está a raiz da confusão entre os dois institutos: é a própria lei que os cruza. O art. 58, § 4º manda que a garantia de proposta seja prestada nas modalidades do art. 96, § 1º — as mesmas da garantia de execução. Instrumentos idênticos, finalidades diferentes. Quem lê o rol compartilhado e conclui que se trata da mesma garantia erra a fase, o teto e o momento de devolução.

O que o TCU admitiu na garantia de proposta

A questão do momento foi enfrentada pelo TCU no Acórdão 1128/2026 Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, julgado em 13/05/2026. A tese é a de que é possível exigir a apresentação prévia da garantia da proposta (art. 58) como condição para que os licitantes cadastrem suas propostas no sistema eletrônico em que a licitação será processada, a fim de assegurar a seriedade da oferta e evitar comportamentos oportunistas.

O ponto é sutil e vale registrar. O art. 58 fala em exigir a comprovação "no momento da apresentação da proposta". Uma leitura literal poderia sustentar que condicionar o cadastro da proposta ao recolhimento prévio antecipa a exigência, criando barreira não prevista. O TCU admitiu a prática, ancorado na finalidade do instituto — seriedade da oferta e contenção de comportamento oportunista.

A consequência prática aparece no pregão eletrônico: a garantia deixa de ser documento conferido entre os habilitatórios e vira porta de entrada do sistema. Quem não recolheu não disputa. Isso reduz o lance aventureiro, mas antecipa um custo que nem todo licitante suporta — e é por isso que o teto de 1% e o prazo de devolução são o núcleo da proporcionalidade da cláusula.

O que o TCU vedou na garantia de execução

O segundo julgado vai na direção oposta — restringe. No Acórdão 1513/2026 Plenário, de relatoria do Ministro Jhonatan de Jesus, julgado em 10/06/2026, o TCU fixou que é indevida a exigência simultânea da garantia de execução contratual do art. 96, caput, e daquela atinente ao seguro-garantia com cláusula de retomada do art. 102, "pois esta última constitui espécie da modalidade contida no art. 96, § 1º, inciso II, resultando em sobreposição de encargos para cobrir o mesmo risco".

O art. 102 trata do seguro-garantia qualificado para obras e serviços de engenharia:

"Art. 102. Na contratação de obras e serviços de engenharia, o edital poderá exigir a prestação da garantia na modalidade seguro-garantia e prever a obrigação de a seguradora, em caso de inadimplemento pelo contratado, assumir a execução e concluir o objeto do contrato (...)"

O raciocínio do acórdão é de classificação, e é isso que o torna difícil de afastar: o seguro-garantia com retomada não é garantia nova, ao lado das do art. 96. É o seguro-garantia do inciso II, acrescido da cláusula de retomada — espécie dentro do gênero. Exigir as duas é exigir duas vezes a mesma coisa, e o licitante paga dois prêmios para cobrir um risco só.

Note-se que o art. 102 já é, em si, uma exceção: onde o § 1º do art. 96 dá ao contratado a escolha da modalidade, o art. 102 permite ao edital impor o seguro-garantia em obras e serviços de engenharia. Exceção que suprime a opção do contratado não comporta leitura ampliativa a ponto de virar acréscimo — e é esse excesso que o Acórdão 1513/2026 barrou.

Há ainda um vício autônomo: o § 3º do art. 96 exige prazo mínimo de um mês, entre a homologação e a assinatura, para prestar a garantia na modalidade seguro-garantia.

Os dois lados da mesa

• Para quem impugna: a pergunta não é se a garantia é razoável, e sim qual garantia, em que fase e com que teto. Em garantia de proposta, verificar o percentual (o teto de 1% é sobre o valor estimado da contratação, não sobre a proposta) e a previsão de devolução em dez dias úteis. Em garantia de execução de obra, verificar se o edital soma art. 96 e art. 102 — se somar, o Acórdão 1513/2026 dá fundamento direto —, se suprime a opção de modalidade fora da hipótese do art. 102 e se respeita o prazo mínimo do § 3º.
• Para quem monta o edital: exigir a garantia de proposta como condição de cadastro no sistema tem respaldo no Acórdão 1128/2026, mas a cláusula sustenta-se pela proporcionalidade — teto e devolução são o que a torna defensável. Na execução, escolher uma configuração: ou a garantia do art. 96 com opção de modalidade pelo contratado, ou o seguro-garantia com retomada do art. 102 para engenharia. Empilhar as duas cria sobreposição de encargos e expõe o certame a impugnação com precedente contrário já formado.

Como acompanhar o entendimento sem ler tudo na mão

O caminho manual

Buscar na jurisprudência dos tribunais de contas e do Judiciário, filtrar por tema, abrir cada decisão e verificar se o entendimento se mantém. Para um caso isolado, funciona. Para saber se a orientação é estável — e os dois acórdãos deste artigo, separados por menos de um mês, mostram um tema em movimento —, se há divergência entre órgãos e como cada relator vem tratando exigências de garantia, a leitura e tabulação manuais deixam de ser viáveis.

O caminho estruturado

A alternativa é processar o conjunto de decisões sobre garantias em licitação e organizar o que se repete: quais exigências vêm sendo consideradas excessivas, quais fundamentos os órgãos invocam, como o entendimento evolui e — onde a base permite — a taxa de provimento por órgão e por relator no tema. Sempre com link para a decisão original, para conferir a fonte antes de citar.

Isso indica tendência, nunca certeza: cada edital tem redação própria e cada órgão pondera a restrição à competitividade a seu modo. O objetivo é reduzir o palpite, não eliminar a incerteza.

Casos concretos sobre licitações e contratos são publicados no Portal Administrativo, sempre com a identificação do tribunal, a data do julgamento e o link para a decisão original.

Conclusão

A Lei 14.133/2021 criou duas garantias que compartilham as mesmas modalidades e servem a propósitos diferentes: a de proposta (art. 58), limitada a 1% e devolvida em dez dias úteis, e a de execução (art. 96), cuja modalidade cabe ao contratado escolher — salvo na hipótese do art. 102. Em 2026 o TCU tratou das duas em sentidos opostos: no Acórdão 1128/2026 Plenário, de 13/05/2026, admitiu exigir a garantia de proposta como condição para cadastrar a proposta no sistema eletrônico; no Acórdão 1513/2026 Plenário, de 10/06/2026, vedou somar as garantias dos arts. 96 e 102. Dominar a moldura é o primeiro passo; o segundo, decisivo na hora de impugnar ou de defender o edital, é saber como o órgão competente vem aplicando essa moldura em casos semelhantes.