Quarenta autos de infração continuam sendo quarenta: o STJ fecha a porta da continuidade delitiva no direito administrativo

Uma empresa é autuada dezenas de vezes na mesma ação fiscalizatória, por irregularidades idênticas, cometidas nas mesmas condições. A defesa administrativa quase sempre chega ao mesmo argumento: são fatos da mesma espécie, ligados por unidade de desígnio, e a dosimetria deveria tratá-los como uma infração só, com aumento — exatamente o que o art. 71 do Código Penal faz com o crime continuado. Durante anos esse argumento funcionou no Superior Tribunal de Justiça.

Deixou de funcionar. Em 2026, as duas Turmas de direito público do STJ decidiram, uma em fevereiro e outra em agosto, que institutos do Direito Penal só se aplicam à infração administrativa quando a lei administrativa disser expressamente que se aplicam. Este artigo mostra o que mudou, por que a mudança se apoia num precedente obrigatório do STF, e o que ela faz com a defesa e com a acusação em processo sancionador — inclusive o efeito colateral que a leitura apressada da tese costuma ignorar.

O que os dois julgados decidiram

O ponto de virada foi o AREsp 2.642.744-RJ, julgado pela Primeira Turma do STJ, por maioria, em 03/02/2026, sob relatoria do Ministro Gurgel de Faria. O verbete do Informativo nº 876 registra que "o Superior Tribunal de Justiça vinha compreendendo pela possibilidade, em tese, de aplicação da regra da continuidade delitiva no âmbito das infrações administrativas, notadamente quando as diversas irregularidades de igual natureza eram apuradas na mesma ação fiscalizatória" — e cita como exemplos o AgInt no AREsp 1.356.452/RJ e o AgInt no REsp 1.666.784/RJ.

A Turma abandonou essa linha. O fundamento é a coerência com o Tema 1199/STF: se o Supremo, em precedente obrigatório, estabeleceu "em matéria sancionadora, a compreensão de que a aplicação de institutos do Direito Penal é admitida apenas quando houver previsão expressa em lei", seria incoerente aplicar a restrição à improbidade administrativa — "cuja sanção é muito mais grave" — e deixar de aplicá-la à infração puramente administrativa. Sem previsão legal, conclui o acórdão, transportar o instituto "configuraria indevida ampliação dos limites normativos impostos pelo legislador, em afronta ao princípio da legalidade estrita, que rege o Direito Administrativo Sancionador".

Seis meses depois, a Segunda Turma decidiu no mesmo sentido, e desta vez por unanimidade: AgInt no AREsp 2.937.639-RS, Rel. Ministro Teodoro Silva Santos, julgado em 04/08/2026 (Informativo nº 898). A formulação ali é ainda mais direta:

"o direito administrativo sancionador — ou seja, aquele que regula a responsabilização pelas infrações administrativas — é um ramo desvinculado do direito penal, e a ele não se aplicam suas disposições, a menos que haja norma específica que assim o preveja."

E, no fecho: "As lacunas desse sistema, todavia, não podem ser suprimidas pelos institutos do direito penal, sem que haja previsão expressa da norma administrativa para tanto."

Os dois casos vieram de fiscalização metrológica, regida pela Lei 9.933/1999 — que, como os verbetes registram, não disciplina a continuidade infracional. Mas o argumento não é sobre metrologia: é sobre o método de integração de lacunas em qualquer lei sancionadora.

O dispositivo que se pretendia importar

O art. 71 do Código Penal, na redação da Lei 7.209/1984, dispõe:

Art. 71 - Quando o agente, mediante mais de uma ação ou omissão, pratica dois ou mais crimes da mesma espécie e, pelas condições de tempo, lugar, maneira de execução e outras semelhantes, devem os subseqüentes ser havidos como continuação do primeiro, aplica-se-lhe a pena de um só dos crimes, se idênticas, ou a mais grave, se diversas, aumentada, em qualquer caso, de um sexto a dois terços.

Parágrafo único - Nos crimes dolosos, contra vítimas diferentes, cometidos com violência ou grave ameaça à pessoa, poderá o juiz, considerando a culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade do agente, bem como os motivos e as circunstâncias, aumentar a pena de um só dos crimes, se idênticas, ou a mais grave, se diversas, até o triplo, observadas as regras do parágrafo único do art. 70 e do art. 75 deste Código.

Repare no que o dispositivo faz na prática: ele substitui a soma das penas pela pena de uma só infração, acrescida de um sexto a dois terços. Transportado para um auto de infração, isso converteria quarenta multas em uma multa majorada. A diferença de ordem de grandeza é a razão de o argumento ser tão frequente na defesa — e a razão de o tema merecer atenção agora que ele deixou de ser aceito.

Por que a lei administrativa não comporta a analogia

A Lei 9.933/1999 é um bom retrato do que existe na maioria das leis sancionadoras. O art. 8º, na redação da Lei 12.545/2011, fixa as penalidades:

Art. 8º Caberá ao Inmetro ou ao órgão ou entidade que detiver delegação de poder de polícia processar e julgar as infrações e aplicar, isolada ou cumulativamente, as seguintes penalidades: I - advertência; II - multa; III - interdição; IV - apreensão; V - inutilização; VI - suspensão do registro de objeto; e VII - cancelamento do registro de objeto.

E o art. 9º, também na redação da Lei 12.545/2011, esgota a dosimetria:

Art. 9º A pena de multa, imposta mediante procedimento administrativo, poderá variar de R$ 100,00 (cem reais) até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).

§ 1º Para a gradação da pena, a autoridade competente deverá considerar os seguintes fatores: I - a gravidade da infração; II - a vantagem auferida pelo infrator; III - a condição econômica do infrator e seus antecedentes; IV - o prejuízo causado ao consumidor; e V - a repercussão social da infração.

§ 2º São circunstâncias que agravam a infração: I - a reincidência do infrator; II - a constatação de fraude; e III - o fornecimento de informações inverídicas ou enganosas.

§ 3º São circunstâncias que atenuam a infração: I - a primariedade do infrator; e II - a adoção de medidas pelo infrator para minorar os efeitos do ilícito ou para repará-lo.

O desenho é fechado: fatores de gradação, agravantes e atenuantes vêm em listas. Continuidade infracional não está em nenhuma delas. Sob o critério dos dois acórdãos, essa ausência não é lacuna a ser preenchida por analogia — é escolha do legislador, e o intérprete que a preenche está criando atenuante que a lei não previu.

O ponto onde se erra

O erro mais comum é tratar o tema como questão de fato: provar unidade de desígnio, identidade de natureza, proximidade temporal, mesma ação fiscalizatória. Era exatamente isso que o Tribunal de origem havia feito no caso da Primeira Turma, e o STJ não discutiu os fatos — reformou por uma razão anterior a eles. Com a nova orientação, a prova da unidade de desígnio é irrelevante se não houver, antes dela, a norma que autorize o instituto.

O segundo erro é o inverso, e é da acusação: ler a tese como se ela proibisse a continuidade em qualquer processo administrativo. Os dois verbetes dizem o contrário. O da Primeira Turma registra que a mesma Turma, no REsp 2.087.667/RJ, relatado pelo Ministro Sérgio Kukina, admitiu a aplicação do instituto justamente porque "existia legislação administrativa específica que autorizava expressamente" — e distingue o caso por isso. A regra não é "nunca"; é "só com previsão expressa".

E há um terceiro efeito, que quase nunca aparece nas defesas: o critério vale nos dois sentidos. Se institutos penais só entram por previsão expressa, então também não entram os que beneficiariam a Administração. A simetria é o que dá consistência à tese — e é o argumento que sobra para quem defende quando a autoridade importa do Direito Penal aquilo que lhe convém.

Os dois lados da mesa

Para a defesa, o trabalho muda de lugar: sai da narrativa dos fatos e vai para a lei setorial. A primeira pergunta é se aquela lei — não a Lei 9.933, a lei do seu setor — traz dispositivo que autorize expressamente a continuidade ou outro instituto penal. Havendo, o caso é o do REsp 2.087.667/RJ e o argumento continua vivo. Não havendo, insistir na analogia é gastar a peça: o caminho passa a ser a dosimetria dentro da própria lei — atenuantes previstas, proporcionalidade, individualização por auto — e, quando cabível, a discussão sobre se houve realmente pluralidade de condutas ou uma conduta única mal fracionada em vários autos. Esta última não é analogia com o Direito Penal; é delimitação do fato, e continua disponível.

Para a Administração e a procuradoria, a tese é forte, mas exige disciplina: quem invoca a legalidade estrita para recusar a continuidade não pode, no mesmo processo, importar do Direito Penal categorias que agravem a sanção sem previsão na lei administrativa. E vale registrar o alcance real do precedente — duas Turmas, em 2026, uma por maioria e outra por unanimidade, sobre a mesma lei setorial. É orientação convergente e recente; não é súmula.

Como acompanhar o entendimento sem ler tudo na mão

O caso é um bom exemplo do problema: até 2026 havia precedentes do próprio STJ nos dois sentidos, de Turmas diferentes e de relatores diferentes, e quem citasse o julgado errado citava um precedente real do tribunal certo — só que superado. Acompanhar informativo por informativo funciona, mas depende de perceber a virada no momento em que ela acontece.

O caminho estruturado é partir do dispositivo — aqui, o art. 71 do Código Penal aplicado fora do Direito Penal — e perguntar quem já o interpretou, em que sentido, em que órgão julgador e com que frequência. É a diferença entre saber que existe uma decisão favorável e saber se ela ainda vale na Turma que vai julgar o seu recurso.

Conclusão

A tese fixada nos dois acórdãos é curta e tem consequência larga: o direito administrativo sancionador não toma emprestado do Direito Penal aquilo que sua própria lei não previu. Sem dispositivo expresso, quarenta autos de infração continuam sendo quarenta, e a defesa que os quisesse reunir num só perdeu o argumento que vinha sendo aceito.

O que sobra é mais técnico e menos retórico: ler a lei setorial antes de escolher a tese, discutir a dosimetria com os fatores que a própria lei lista, e — quando for o caso — brigar pela delimitação do fato, que nunca dependeu de analogia. Para os dois lados, o critério agora é o mesmo, e está no texto da norma administrativa, não no Código Penal.