Bolsa não é pagamento por trabalho: o TCU e o servidor remunerado com recursos de parceria

Um órgão público firma parceria com uma organização da sociedade civil para executar um programa. O plano de trabalho precisa de conhecimento técnico que já existe dentro da casa, e a solução parece natural: os próprios servidores do órgão passam a atuar no projeto, recebendo uma "bolsa" custeada pelos recursos da parceria. Ninguém é contratado, nada é pago como salário, e o rótulo escolhido — bolsa acadêmica — sugere fomento, não remuneração. A pergunta que o controle externo faz é direta: isso é bolsa ou é pagamento por serviço?

Em 31/07/2026, ao julgar representação no Acórdão 1964/2026 Plenário, sob relatoria do Ministro Antonio Anastasia, o Tribunal de Contas da União respondeu que, naquele arranjo, é pagamento — e é vedado. O enunciado firmado merece transcrição inteira, porque traz a fundamentação junto:

É irregular o pagamento de bolsas ou auxílios acadêmicos congêneres a servidores ou empregados públicos com recursos vinculados a parcerias pactuadas com organizações da sociedade civil (OSC), uma vez que o art. 45, inciso II, da Lei 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil) veda-lhes pagamentos a qualquer título, salvo nas hipóteses previstas em lei específica ou nas leis de diretrizes orçamentárias. As disposições das LDOs que permitem o pagamento de serviços técnicos profissionais especializados prestados, por tempo determinado, por agentes públicos devem ser interpretadas de forma restritiva, pois prestação de serviço é relação de natureza onerosa e laborativa, sujeita à incidência de impostos e contribuições, enquanto bolsa possui natureza de doação para fins de fomento acadêmico (Lei 10.973/2004), sendo, por definição, isenta de encargos tributários e previdenciários, justamente por não configurar contraprestação de trabalho.

O Tribunal indexou a decisão com seis expressões que resumem o problema: bolsa de estudo, vedação, pagamento, OSC, LDO, natureza jurídica. Este artigo mostra de onde vem a vedação, por que o nome dado ao repasse não decide nada, e o que cada lado precisa demonstrar.

A regra: parceria com OSC não paga agente público

O ponto de partida é expresso, e está no Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil:

Art. 45. As despesas relacionadas à execução da parceria serão executadas nos termos dos incisos XIX e XX do art. 42, sendo vedado:

I - utilizar recursos para finalidade alheia ao objeto da parceria;

II - pagar, a qualquer título, servidor ou empregado público com recursos vinculados à parceria, salvo nas hipóteses previstas em lei específica e na lei de diretrizes orçamentárias;

Duas expressões carregam o dispositivo. A primeira é "a qualquer título": a vedação não lista formas de pagamento, ela alcança todas — salário, gratificação, diária, honorário, auxílio e, como o julgado deixa claro, bolsa. A segunda é a ressalva, "salvo nas hipóteses previstas em lei específica e na lei de diretrizes orçamentárias", que é justamente por onde o arranjo tenta passar.

É sobre essa ressalva que o acórdão diz a coisa mais útil para a prática: ela se interpreta de forma restritiva. As LDOs costumam autorizar o pagamento de serviços técnicos profissionais especializados prestados por agentes públicos, por tempo determinado. Só que essa autorização, pelo próprio enunciado, cobre prestação de serviço — e é aí que a distinção começa a decidir o caso.

Por que o rótulo não resolve: bolsa e serviço são coisas diferentes na lei

A separação não é retórica do julgado; está escrita. A Lei de Inovação define o que é uma bolsa:

§ 4º A bolsa concedida nos termos deste artigo caracteriza-se como doação, não configura vínculo empregatício, não caracteriza contraprestação de serviços nem vantagem para o doador, para efeitos do disposto no art. 26 da Lei nº 9.250, de 26 de dezembro de 1995, e não integra a base de cálculo da contribuição previdenciária, aplicando-se o disposto neste parágrafo a fato pretérito, como previsto no inciso I do art. 106 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.

E a isenção tributária que acompanha a bolsa vem condicionada, na lei que o dispositivo acima invoca:

Art. 26. Ficam isentas do imposto de renda as bolsas de estudo e de pesquisa caracterizadas como doação, quando recebidas exclusivamente para proceder a estudos ou pesquisas e desde que os resultados dessas atividades não representem vantagem para o doador, nem importem contraprestação de serviços.

Lidos juntos, os dois dispositivos montam o raciocínio do acórdão. A bolsa é doação, e por isso não tem encargo trabalhista, tributário nem previdenciário. Ela só é doação enquanto os resultados não representarem vantagem para quem paga e não importarem contraprestação de serviços. Quando o agente público entrega trabalho útil ao objeto da parceria, e a parceria custeia o repasse, existe vantagem para o pagador e existe contraprestação — as duas condições que a lei põe como limite da isenção.

Daí a consequência que o julgado enuncia: chamar de bolsa o que é prestação de serviço não transporta para aquele pagamento o regime de isenção. Ao contrário, transforma em irregular um repasse que, se fosse tratado como o que é, estaria sujeito a impostos, contribuições e às regras próprias de contratação.

O que continua permitido — e é o que evita a leitura exagerada

O acórdão não proíbe bolsa a servidor. A própria Lei de Inovação a autoriza, e diz de quem ela pode vir:

§ 1º O servidor, o militar, o empregado da ICT pública e o aluno de curso técnico, de graduação ou de pós-graduação envolvidos na execução das atividades previstas no caput poderão receber bolsa de estímulo à inovação diretamente da ICT a que estejam vinculados, de fundação de apoio ou de agência de fomento.

A lista é fechada e não inclui a parceria com OSC. É essa diferença de fonte do recurso que separa o arranjo regular do vedado: bolsa de estímulo à inovação paga pela ICT, por fundação de apoio ou por agência de fomento tem previsão legal; o mesmo pagamento custeado por recursos vinculados a uma parceria do art. 45 não tem.

Vale notar que o limite é diferente do que o TCU fixou no Acórdão 1892/2026, também de 31/07/2026, sobre bolsistas de fundação de apoio: lá o critério é a permanência da necessidade atendida — bolsista não pode ocupar posto de trabalho permanente do órgão. Aqui o critério é a natureza do repasse e a origem do recurso. São duas perguntas distintas, e um mesmo caso pode falhar nas duas.

Os dois lados da mesa

Para quem defende o órgão, a OSC ou o servidor que recebeu, a tese útil não é a relevância do projeto nem a boa aplicação do dinheiro — o art. 45, II não pergunta isso. O que precisa ser demonstrado é (i) que o repasse não custeou trabalho entregue à parceria, ou (ii) que ele se enquadra na ressalva legal, com a autorização específica identificada e a natureza de serviço técnico especializado, por tempo determinado, assumida com todas as suas consequências — inclusive tributárias. Invocar a ressalva e, ao mesmo tempo, manter o rótulo de bolsa isenta é argumentar contra si mesmo: é exatamente a contradição que o enunciado aponta.

Para quem representa, integra o controle interno ou fiscaliza a parceria, a prova é documental e de fácil produção: o plano de trabalho, a identificação funcional de quem recebeu, a fonte dos recursos de cada repasse e a descrição da atividade efetivamente exercida. A pergunta a responder por escrito é se o que foi entregue beneficiou o objeto da parceria — porque, se beneficiou, há vantagem para o pagador, e a caracterização como doação cai.

Como acompanhar o entendimento sem ler tudo na mão

O caminho manual existe: acompanhar os boletins de pessoal do TCU, separar o que trata de parcerias e de bolsas, e manter registro próprio dos enunciados. Funciona, ao custo de horas por semana — e o tema reaparece com roupagens diferentes, ora como despesa vedada, ora como pagamento irregular de pessoal, ora como questão tributária de isenção.

O caminho estruturado é partir da pergunta concreta — "o TCU já tratou de bolsa paga a servidor com recursos de parceria com OSC?" — e consultar a base de decisões em vez da memória de quem pesquisa. A diferença aparece na peça: em vez de afirmar que o entendimento existe, cita-se o acórdão, o relator e a data.

Conclusão

O Acórdão 1964/2026 não trata de nomenclatura, e sim de regime jurídico. Bolsa é doação de fomento, e é por não haver contraprestação que ela não carrega encargos. Quando o repasse remunera trabalho prestado ao objeto de uma parceria, o que existe é serviço — e o art. 45, II da Lei 13.019/2014 veda pagar, a qualquer título, servidor ou empregado público com recursos vinculados a essa parceria, fora das hipóteses de lei específica e da LDO, que se interpretam restritivamente.

Para quem atua nesses processos, a consequência é de caracterização, não de vocabulário: a regularidade se demonstra pela fonte do recurso e pela ausência de contraprestação; a irregularidade se demonstra mostrando o trabalho entregue e quem o custeou.