O ETP não é anexo obrigatório do edital: o que o TCU fixou e onde está o risco real

Imagine um pregão publicado com termo de referência, minuta de contrato e planilha de preços, mas sem o estudo técnico preliminar. Um licitante impugna: sem o ETP, não haveria como conferir por que a Administração escolheu aquela solução, e o edital estaria viciado por falta de publicidade. A impugnação tem apoio na Lei 14.133?

Em 24/06/2026, o Plenário do TCU respondeu que não (Acórdão 1532/2026, Rel. Ministro Benjamin Zymler). A lei não obriga anexar o ETP ao edital, nem divulgá-lo na internet antes da publicação do edital. Este artigo mostra de onde vem essa conclusão, o que ela não autoriza, e onde está o risco que de fato merece a atenção dos dois lados da mesa: o requisito que aparece só no ETP.

A moldura: o que o ETP é na Lei 14.133

A definição legal já indica a função do documento:

Art. 6º, XX - estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação;

O conteúdo mínimo está no art. 18, e boa parte dele fala para dentro da Administração:

Art. 18, § 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:

(...)

II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;

(...)

IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;

V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;

(...)

Foi justamente esse ponto que o relator destacou: alinhamento ao plano anual, levantamento de mercado, memórias de cálculo e análise de alternativas têm "finalidade precipuamente interna e gerencial" e nem sempre "guardam pertinência direta com a elaboração das propostas pelos particulares".

O caso e o que o TCU fixou

O acórdão não nasceu de disputa em um certame, e sim de um acompanhamento das contratações de tecnologia da informação da Administração Pública Federal, realizado de 6/3/2025 a 6/3/2026. Entre os achados estavam "fragilidades na publicidade do Estudo Técnico Preliminar (ETP)", sobretudo quanto ao "momento de divulgação". O enunciado firmado é este:

"Não há imposição, na Lei 14.133/2021, para que o estudo técnico preliminar (ETP) seja anexado ao instrumento convocatório, nem para sua divulgação na internet como requisito prévio à publicação do edital de licitação, o que não impede a Administração, no exercício do poder discricionário e resguardados os sigilos legais, de disponibilizar o documento por razões de transparência e governança."

O fundamento principal está no dispositivo que trata da publicidade do edital:

Art. 54. A publicidade do edital de licitação será realizada mediante divulgação e manutenção do inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).

(...)

§ 2º É facultada a divulgação adicional e a manutenção do inteiro teor do edital e de seus anexos em sítio eletrônico oficial do ente federativo do órgão ou entidade responsável pela licitação ou, no caso de consórcio público, do ente de maior nível entre eles, admitida, ainda, a divulgação direta a interessados devidamente cadastrados para esse fim.

§ 3º Após a homologação do processo licitatório, serão disponibilizados no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e, se o órgão ou entidade responsável pela licitação entender cabível, também no sítio referido no § 2º deste artigo, os documentos elaborados na fase preparatória que porventura não tenham integrado o edital e seus anexos.

Se a lei prevê que documentos da fase preparatória que "porventura não tenham integrado o edital" serão divulgados depois da homologação, ela admite que o ETP fique fora dos anexos. Nas palavras do relator, o dispositivo prevê a disponibilização "apenas após a homologação do certame, circunstância que evidencia não haver determinação legal para sua divulgação prévia como elemento integrante do instrumento convocatório". O entendimento já vinha consolidado desde o Acórdão 2273/2024-Plenário.

Havia um obstáculo: normas infralegais de TI (a IN SGD/ME 94/2022, art. 34, e a Resolução CNJ 468/2022, art. 28) mandam publicar o ETP em sítio eletrônico até a data de publicação do edital. O TCU não as declarou inválidas. Deu ciência ao CNJ e ao Ministério da Gestão de que devem ser interpretadas conforme o art. 54, § 3º, de modo que a disponibilização do ETP em sítio de amplo acesso "não se confunda com sua obrigatória integração ao edital como anexo". Para os órgãos sujeitos a essas normas, a leitura prudente — e é leitura deste artigo, não do acórdão — é continuar a observá-las: o que o TCU afastou foi a ideia de que a publicação "constitua imposição legal ou requisito de validade do certame".

O que o acórdão não autoriza

Não obrigar não é proibir, nem esconder. O relator foi explícito: a inexistência de obrigação "não se traduz em vedação à divulgação antecipada do ETP", desde que respeitado o sigilo. E, homologada a licitação, o § 3º do art. 54 manda disponibilizar no PNCP os documentos da fase preparatória que ficaram fora do edital.

Há ainda um ponto que o edital não pode dispensar. O relator citou a regra do termo de referência para mostrar a dependência entre os dois documentos:

Art. 6º, XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:

(...)

b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;

A consequência prática é uma leitura da lei, e não tese do acórdão: a fundamentação chega ao licitante pelo termo de referência. O ETP pode ficar fora do edital; a justificativa da contratação não pode ficar fora do TR.

O ponto onde se erra: o requisito que só existe no ETP

O relator não se limitou a dizer que o ETP pode ficar fora do edital: explicou por que anexá-lo exige cautela. O TR e o projeto básico, elaborados depois, "podem redefinir, complementar ou detalhar soluções inicialmente concebidas no ETP", e documentos divergentes circulando juntos comprometem a segurança jurídica do certame.

O risco mais sério é outro: a inserção, no ETP, de critérios de habilitação ou de julgamento que deveriam constar, necessariamente, do edital ou do termo de referência. Segundo o voto, situações assim, como a verificada no Acórdão 2273/2024, podem induzir licitantes a erro, levando à apresentação de propostas sem a documentação exigida.

O problema, portanto, não é o ETP ausente do edital, e sim o ETP usado como depósito de exigências que o edital não repete.

Os dois lados da mesa

Para quem conduz o certame. Quatro cuidados decorrem do acórdão:

• Todo requisito de habilitação e todo critério de julgamento vai para o edital ou para o TR. O que só estiver no ETP é convite a impugnação e recurso.
• Se optar por divulgar o ETP, compatibilize-o com o TR. Quando o TR altera premissas do estudo, o ETP publicado precisa acompanhar.
• Elabore o TR depois de concluído e aprovado o ETP. O acórdão registrou que fazer o contrário "pode comprometer a racionalidade do planejamento", e recomendou validações progressivas: ao fim do documento de formalização da demanda, do ETP e do TR.
• A conclusão do estudo orienta, mas não obriga a autoridade, que pode rejeitá-la de forma fundamentada. Nas palavras do relator, "o ETP deve qualificar a decisão administrativa, e não a substituir".

Para quem licita. A impugnação fundada só na ausência do ETP entre os anexos perdeu base: o TCU afirmou que a lei não a exige. O foco útil é outro:

• Conferir se o TR traz a fundamentação da contratação, com referência ao estudo ou o extrato das partes não sigilosas.
• Diante de divergência entre o ETP divulgado e o TR, ou de exigência que só aparece no estudo, fazer o pedido de esclarecimento por escrito e dentro do prazo. A resposta publicada vincula a habilitação, como o TCU reafirmou no Acórdão 799/2026 (análise aqui).
• Depois da homologação, consultar no PNCP os documentos da fase preparatória. É ali que se lê a motivação completa da solução escolhida.

Como acompanhar o entendimento sem ler tudo na mão

O caminho manual existe: acompanhar os informativos do TCU toda semana, separar o que trata de fase preparatória e manter uma planilha própria de precedentes. Funciona, ao custo de horas por semana — e a mesma tese reaparece em acompanhamentos, representações e consultas, com redações diferentes, o que torna fácil perder uma delas.

O caminho estruturado é partir da pergunta concreta — "o TCU já considerou irregular a ausência do ETP no edital?" — e consultar a base de decisões, e não a memória de quem pesquisa. É a diferença entre saber que o entendimento existe e conseguir mostrá-lo na resposta à impugnação.

Conclusão

O Acórdão 1532/2026 encerra uma dúvida recorrente: a Lei 14.133 não exige o ETP entre os anexos do edital, nem sua divulgação prévia como condição de validade da licitação. O fundamento está no próprio art. 54, § 3º, que prevê a divulgação dos documentos preparatórios depois da homologação.

A mensagem mais útil do acórdão, porém, está no cuidado com o conteúdo do estudo. A publicidade que protege o licitante é a do edital e do termo de referência. Por isso, a exigência que só estiver no ETP é o ponto fraco do certame, seja para quem o conduz, seja para quem o contesta.