Bolsista não é quadro de pessoal: o TCU e o limite do que a fundação de apoio pode executar

Uma universidade federal tem um setor de secretaria acadêmica com demanda constante e um quadro de servidores que não cresce há anos. A fundação de apoio, credenciada e regular, seleciona bolsistas que passam a atender o balcão, organizar processos e operar sistemas — sempre por meio de "projetos" que, ao fim de cada ciclo, são reapresentados com outro nome. Ninguém assina contrato de trabalho, ninguém é nomeado, e o serviço funciona. A pergunta que o controle externo faz é uma só: isso é projeto ou é quadro de pessoal?

Em 31/07/2026, ao julgar denúncia no Acórdão 1892/2026 Plenário, sob relatoria do Ministro Antonio Anastasia, o Tribunal de Contas da União firmou o enunciado: "É irregular a utilização de bolsistas contratados por fundações de apoio para desenvolver atividades de caráter permanente ou atribuições inerentes à estrutura administrativa dos órgãos da Administração Pública, devendo o trabalho dos bolsistas ficar restrito ao desenvolvimento de projetos de apoio à pesquisa, extensão ou desenvolvimento institucional científico e tecnológico (art. 1º da Lei 8.958/1994)." O próprio Tribunal indexou a decisão com quatro expressões que resumem o problema: admissão de pessoal, fundação de apoio, atividade-fim, atividade-meio.

Este artigo mostra de onde vem a vedação, qual é o teste que separa o uso regular do irregular, e o que cada lado da mesa precisa demonstrar.

A moldura: para que serve a fundação de apoio

A Lei 8.958/1994 autoriza um arranjo específico, e o enunciado do TCU remete diretamente ao seu artigo de abertura:

Art. 1º As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas e Tecnológicas - ICTs, de que trata a Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, poderão celebrar convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos.

Três expressões do dispositivo fazem todo o trabalho: por prazo determinado, projetos e gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos. A fundação não é prestadora geral de serviços da instituição; ela apoia projeto determinado, com começo e fim, e a atividade administrativa que pode absorver é a que serve àquele projeto — não a do órgão.

A própria lei, aliás, já havia fechado a porta pelo lado do conceito de desenvolvimento institucional:

§ 3º É vedado o enquadramento no conceito de desenvolvimento institucional, quando financiadas com recursos repassados pelas IFES e demais ICTs às fundações de apoio, de:

I - atividades como manutenção predial ou infraestrutural, conservação, limpeza, vigilância, reparos, copeiragem, recepção, secretariado, serviços administrativos na área de informática, gráficos, reprográficos e de telefonia e demais atividades administrativas de rotina, bem como as respectivas expansões vegetativas, inclusive por meio do aumento no número total de pessoal; e

II - outras tarefas que não estejam objetivamente definidas no Plano de Desenvolvimento Institucional da instituição apoiada.

Note a expressão final do inciso I — expansões vegetativas, inclusive por meio do aumento no número total de pessoal. A lei não se limita a listar tarefas proibidas: ela antecipa o mecanismo pelo qual a proibição costuma ser contornada, que é o crescimento silencioso do contingente.

O dispositivo central, que decide a maior parte dos casos

Se o § 3º do art. 1º trata do objeto, o § 3º do art. 4º trata das pessoas — e é ele que a fiscalização aplica com mais frequência:

§ 3º É vedada a utilização dos contratados referidos no caput para contratação de pessoal administrativo, de manutenção, docentes ou pesquisadores para prestar serviços ou atender a necessidades de caráter permanente das contratantes.

A vedação alcança as quatro categorias — inclusive docentes e pesquisadores. Não se trata, portanto, de uma regra sobre atividade-meio apenas. O critério não é o tipo de tarefa, e sim a permanência da necessidade atendida. Uma pesquisa com objeto definido e prazo certo é projeto; a carga de aulas que a instituição precisa oferecer todo semestre é necessidade permanente, e não vira projeto por ser contratada assim.

Por isso o rótulo "bolsa" não resolve nada. A lei autoriza a concessão:

Art. 4º-B. As fundações de apoio poderão conceder bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação aos estudantes de cursos técnicos, de graduação e pós-graduação e aos servidores vinculados a projetos institucionais, inclusive em rede, das IFES e demais ICTs apoiadas, na forma da regulamentação específica, observados os princípios referidos no art. 2º.

A autorização é condicionada — a bolsa é concedida a quem está vinculado a projeto institucional. Fora de projeto, ou dentro de "projeto" que na prática é rotina do órgão, a bolsa perde o fundamento que a legitima e passa a remunerar trabalho ordinário, o que a Constituição sujeita a outro caminho:

Art. 37 (...) II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

O teste prático: o que é projeto e o que é rotina disfarçada

O regulamento da Lei 8.958/1994 oferece o critério mais objetivo de todos para essa triagem:

§ 12. É vedada a realização de projetos baseados em prestação de serviço de duração indeterminada, bem como aqueles que, pela não fixação prazo de finalização ou pela reapresentação reiterada, assim se configurem.

São, na prática, três perguntas que qualquer instrução ou defesa deveria responder por escrito:

1. Há prazo de finalização fixado, e há entrega definida? Plano de trabalho com objeto, metas e indicadores, e não um objeto genérico.
2. O projeto se repete indefinidamente com outro número? A reapresentação reiterada é, pelo texto expresso do regulamento, prova do vício — não indício.
3. O bolsista executa o projeto, ou ocupa um posto do órgão? Se a saída dele abre um buraco na rotina administrativa — e não interrompe uma pesquisa —, a necessidade atendida era permanente.

Esse mesmo raciocínio já apareceu em contratações de outra natureza: quando o objeto é a disponibilização de pessoas em postos de trabalho, e não um resultado entregue, a discussão deixa de ser sobre a modalidade escolhida e passa a ser sobre o que efetivamente se está contratando.

Os dois lados da mesa

Para quem defende a instituição ou a fundação, a tese útil não é afirmar a regularidade do credenciamento nem a boa aplicação dos recursos — nada disso é objeto da vedação. O que precisa ser demonstrado, projeto a projeto, é a temporalidade: prazo, entregas, vinculação do bolsista ao objeto e ausência de reapresentação reiterada. Defesa que responde com a legalidade genérica da Lei 8.958/1994 não enfrenta o enunciado, porque o enunciado já pressupõe que a lei é válida e pergunta se o caso cabe nela.

Para quem representa o denunciante, o controle interno ou o servidor prejudicado, o ponto de partida é documental e simples de produzir: a sucessão de instrumentos com o mesmo grupo de bolsistas ao longo dos anos, a lotação real do setor, e a comparação entre as atribuições exercidas e as do cargo efetivo correspondente. É o confronto entre o papel e a prática que sustenta a irregularidade — e, no texto do regulamento, a reiteração fala por si.

Como acompanhar o entendimento sem ler tudo na mão

O caminho manual existe: acompanhar os boletins de pessoal do TCU, separar o que trata de fundação de apoio e manter registro próprio dos enunciados. Funciona, ao custo de horas por semana — e o tema reaparece com roupagens diferentes, ora como admissão de pessoal, ora como terceirização irregular, ora como desvio de finalidade de recursos de projeto.

O caminho estruturado é partir da pergunta concreta — "o TCU já tratou de bolsista de fundação de apoio em atividade administrativa permanente?" — e consultar a base de decisões em vez da memória de quem pesquisa. A diferença aparece na peça: em vez de afirmar que o entendimento existe, cita-se o acórdão, o relator e a data.

Conclusão

O Acórdão 1892/2026 não questiona a fundação de apoio nem o instituto da bolsa. Ele fixa a fronteira de ambos: o trabalho do bolsista deve ficar restrito ao desenvolvimento de projetos de apoio à pesquisa, extensão ou desenvolvimento institucional científico e tecnológico. Fora disso, o que existe é ocupação de posto de trabalho permanente por via que dispensa concurso — exatamente o resultado que o art. 4º, § 3º, da Lei 8.958/1994 proíbe e que o art. 37, II, da Constituição reserva a outro procedimento.

Para quem atua nesses processos, a consequência é de prova, não de retórica: a regularidade se demonstra com prazo, entrega e vinculação a projeto; a irregularidade se demonstra com repetição, permanência e substituição de quadro.