Aditivo de 25% em contratos de supervisão de obras: por que o atraso da obra não estica o contrato de quem a fiscaliza

A obra atrasou dois anos. O contrato de supervisão foi celebrado para acompanhá-la do início ao fim, e a empresa supervisora continuou lá, com equipe mobilizada, durante todo o período adicional. A conclusão parece automática: prorroga-se o contrato de supervisão e acrescenta-se o valor correspondente aos meses a mais. Só que esse acréscimo, somado aos anteriores, já passou dos 25% do valor inicial atualizado.

Em 08/07/2026, respondendo a uma consulta, o Plenário do TCU enfrentou exatamente essa situação (Acórdão 1753/2026, Rel. Ministro Augusto Nardes, Informativo TCU nº 531). Este artigo mostra por que o limite legal continua valendo mesmo quando o aumento decorre do atraso da obra supervisionada, quais são as quatro condições cumulativas para invocar a exceção do art. 124, § 2º, e por que o modelo de remuneração do contrato — por tempo ou por entrega — decide a maior parte dos casos.

A moldura: o limite dos 25% e onde ele incide

O art. 124 lista as hipóteses de alteração contratual, separando as unilaterais das consensuais:

"Art. 124. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus objetivos;

b) quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

II - por acordo entre as partes:

a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;

b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;

c) quando necessária a modificação da forma de pagamento por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e vedada a antecipação do pagamento em relação ao cronograma financeiro fixado sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço;

d) para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato."

E o art. 125 fixa o teto:

"Art. 125. Nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50% (cinquenta por cento)."

A tese que a unidade técnica sustentou na consulta era a de que a lei não proíbe expressamente ultrapassar esses percentuais quando a alteração é consensual — e que, por acordo entre as partes, não haveria teto. O relator discordou, e o argumento dele é estrutural: entre as hipóteses do art. 124, o legislador simplesmente não previu o acréscimo que extrapola os limites. Já para as supressões acima do teto, previu — garantindo ao contratado o direito à extinção do contrato (art. 137, § 2º, I). Onde quis abrir a válvula, a lei abriu.

O relator acrescentou a razão de ser do limite: ele protege as duas pontas. A trava às supressões protege o particular contra a cláusula exorbitante que permitiria à Administração esvaziar o contrato; a trava aos acréscimos protege a Administração de pressões para inflar o valor e preserva a previsibilidade orçamentária.

O ponto onde se erra: tratar a supervisão como apêndice da obra

O raciocínio intuitivo é que o contrato de supervisão é acessório do contrato de obra: se um se estende, o outro acompanha. A ementa fecha essa porta de forma expressa — os contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento

"não podem ser aditados além do limite legal de 25%, sob pena de afronta ao art. 125 da Lei 14.133/2021, ainda que tal aumento seja fruto de prorrogação de prazo na execução da obra supervisionada, devendo-se adotar medidas tempestivas com vistas à realização de nova contratação, ressalvada a inequívoca comprovação de desvantajosidade da medida, que deve ser devidamente justificada".

TCU, Acórdão 1753/2026 Plenário, Rel. Ministro Augusto Nardes, julgado em 08/07/2026 (Consulta, Informativo TCU nº 531).

Duas consequências práticas. A primeira: quando o teto se aproxima, o caminho não é o aditivo — é nova contratação, tempestivamente. "Tempestivamente" é a palavra que transfere o ônus para a Administração: quem deixa a obra atrasar sem preparar a nova licitação da supervisão chega ao impasse por inércia própria.

A segunda: a ressalva existe, mas é estreita. Não basta alegar que licitar de novo sairia mais caro ou mais lento — a desvantajosidade tem de ser inequivocamente comprovada e justificada nos autos. É ônus documental, não retórico.

A exceção do art. 124, § 2º e suas quatro condições

O núcleo da consulta era saber se o art. 124, § 2º teria criado uma via nova. Ele diz:

"§ 2º Será aplicado o disposto na alínea ‘d’ do inciso II do caput deste artigo às contratações de obras e serviços de engenharia, quando a execução for obstada pelo atraso na conclusão de procedimentos de desapropriação, desocupação, servidão administrativa ou licenciamento ambiental, por circunstâncias alheias ao contratado."

Para o TCU, os contratos de supervisão só se sujeitam a esse dispositivo quando ficar demonstrado que, cumulativamente: a supervisora não concorreu, direta ou indiretamente, para o atraso ou para a modificação do cronograma; permaneceu efetivamente mobilizada e à disposição da Administração no período adicional, demonstrada ainda a impossibilidade de desmobilização, ainda que parcial; os custos pleiteados correspondem a despesas efetivamente suportadas, comprovadas por documentação idônea; e o modelo de remuneração não está vinculado à entrega de produtos, marcos ou resultados.

Repare que três das quatro são questões de prova, não de tese. A defesa que se limita a invocar o § 2º sem instruir mobilização, impossibilidade de desmobilização e despesas efetivas não chega ao mérito.

O divisor de águas: remuneração por tempo ou por entrega

A quarta condição é a que decide sozinha muitos casos. Se o contrato remunera por produtos, marcos ou resultados, a mera prorrogação do prazo não fundamenta elevação de valor "quando desacompanhada de incremento quantitativo ou qualitativo das entregas contratadas". Faz sentido: se o pagamento é pelo relatório entregue, e o número de relatórios não mudou, o tempo a mais não gerou contraprestação nova.

O inverso também importa. Contrato remunerado por posto de trabalho e mês tende a preencher esse requisito — mas então o aumento é quantitativo puro, e volta a esbarrar no teto do art. 125. As duas saídas se fecham em pinça, e é por isso que a resposta do Tribunal aponta para a nova contratação.

Daí a recomendação que a própria ementa registra: que os editais prevejam cláusula de diminuição ou supressão da remuneração nos casos, ainda que imprevistos, de enfraquecimento do ritmo das obras ou de paralisação total, para manter o equilíbrio econômico-financeiro ao longo de todo o empreendimento. É uma solução de modelagem, não de litígio — e só serve para os contratos que ainda vão ser licitados.

Os dois lados da mesa

Para a Administração. Monitorar o consumo do limite dos 25% no contrato de supervisão como se monitora o da obra, e deflagrar a nova licitação antes de o teto ser atingido. Se a opção for pelo aditivo com base em desvantajosidade, instruir o processo com a comprovação — o adjetivo "inequívoca" está na tese. Nos contratos futuros, incluir a cláusula de redução da remuneração em caso de paralisação.

Para a supervisora. Antes de pleitear, testar as quatro condições, na ordem em que o Tribunal as pôs: houve concorrência para o atraso? Havia como desmobilizar, ainda que parcialmente? As despesas do período adicional estão documentadas? E, sobretudo: o contrato paga por tempo ou por entrega? Se paga por entrega e as entregas não aumentaram, o pleito nasce sem fundamento — e o esforço se desloca para negociar a nova contratação ou para demonstrar incremento efetivo do escopo.

Como acompanhar o entendimento sem ler tudo na mão

O caminho manual é acompanhar os informativos do TCU semana a semana e manter uma planilha de teses por dispositivo. Funciona, e cobra algumas horas por semana — com o risco permanente de que a mesma matéria reapareça sob outro relator, com redação diferente, e passe batida.

O caminho estruturado é partir do dispositivo e perguntar quem já o interpretou, em que sentido e com que frequência. Sobre a base de decisões, "o TCU já disse se o limite dos 25% alcança contrato de supervisão?" deixa de depender de lembrar o número do acórdão.

Conclusão

O limite dos 25% não tem exceção implícita. Ele vale para o contrato de supervisão como vale para o da obra, e o atraso do contrato principal — por si só — não o afasta. O art. 124, § 2º existe, mas exige quatro demonstrações cumulativas, três delas puramente probatórias, e a quarta neutraliza o pleito sempre que a remuneração estiver atrelada a entregas.

Para quem defende a supervisora, o campo real de trabalho é a prova da mobilização e dos custos, e a leitura do modelo de remuneração. Para quem administra o contrato, o custo de preparar a nova licitação a tempo é sempre menor que o de sustentar, no controle externo, um aditivo que a lei não previu.