Menos trabalhadores que o estimado não desclassifica a proposta: o quantitativo do edital é referência, não requisito

Um pregão de limpeza e conservação estima, no termo de referência, 10 serventes, 6 capineiros, 1 jardineiro e 1 encarregado. A primeira colocada depois dos lances oferece 7 serventes e 4 capineiros, e explica que chegou a esse número aplicando os índices de produtividade da memória de cálculo do próprio edital. O pregoeiro desclassifica a proposta porque a equipe é menor que a do termo de referência. A Administração pode fazer isso?

Em 02/09/2026, o Plenário do TCU respondeu que não — não por esse motivo, isoladamente (Acórdão 2271/2026, Rel. Ministro Jorge Oliveira, Informativo TCU nº 535). Este artigo mostra por que o número de trabalhadores estimado pela Administração é referência, o que o órgão tem de examinar antes de rejeitar uma equipe menor, e quem paga a conta se a equipe não der conta do serviço.

A moldura: o objeto é o serviço, não a quantidade de pessoas

A regra está menos na Lei 14.133 e mais na Instrução Normativa Seges/MPDG 5/2017, que continua aplicável às contratações da nova lei por força da IN Seges/ME 98/2022:

Art. 1º Fica autorizada a aplicação da Instrução Normativa nº 5 de 26 de maio de 2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, no que couber, para a realização dos processos de licitação e de contratação direta de serviços de que dispõe a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

O ponto de partida é uma proibição expressa, no Anexo VII-B da IN 5/2017:

2.1. É vedado à Administração fixar nos atos convocatórios:

a) o quantitativo de mão de obra a ser utilizado na prestação do serviço, devendo sempre adotar unidade de medida que permita a quantificação da mão de obra que será necessária à execução do serviço;

E a contrapartida, no Anexo VII-A:

7.3. De acordo com as regras previstas nesta Instrução Normativa, o ato convocatório deverá permitir que os licitantes possam apresentar produtividades diferenciadas daquela estabelecida pela Administração como referência, desde que não alterem o objeto da contratação, não contrariem dispositivos legais vigentes e, caso não estejam contidas nas faixas referenciais de produtividade, comprovem a exequibilidade da proposta;

A própria IN manda que a proposta informe as duas coisas, lado a lado (Anexo VII-A, item 6.2): "d) a produtividade adotada e, se esta for diferente daquela utilizada pela Administração como referência, ou não estiver contida na faixa referencial de produtividade, mas admitida pelo ato convocatório, a respectiva comprovação de exequibilidade;" e "e) a quantidade de pessoal que será alocado na execução contratual;". A quantidade de pessoas é consequência da produtividade — não um número que o edital impõe.

O caso e o que o TCU fixou

O pregão era do Centro de Preparação de Oficiais da Reserva e Colégio Militar de Belo Horizonte (CPOR/CM/BH). O órgão defendeu que a equipe do termo de referência era obrigatória, que essa leitura fora divulgada durante o certame e que o estudo técnico preliminar demonstrava a necessidade do efetivo, ajustado à dispersão das instalações, às distâncias e às restrições de horário. O edital, porém, trazia no apêndice III uma memória de cálculo com faixas de 6,3 a 9,3 serventes e de 4 a 6 capineiros. Pela conta simples sobre esses números, a equipe ofertada ficava dentro das faixas do próprio edital.

O relator assentou que "o dimensionamento da mão de obra deve ser orientado para os resultados" e que o número estimado tem caráter referencial, porque "o objeto contratado é a prestação do serviço, e não o simples fornecimento de determinada quantidade de empregados". E fechou: "o ponto decisivo não é, portanto, saber se a empresa ofertou 7 ou 10 serventes, mas se a combinação entre pessoal, equipamentos, metodologia e custos permite executar integralmente o objeto".

O Plenário determinou o retorno do certame à fase de julgamento e o reexame da proposta "mediante avaliação da produtividade, da metodologia operacional e da exequibilidade da solução ofertada, sem que a adoção de quantitativos de mão de obra inferiores aos estimados pela Administração constitua, isoladamente, fundamento para sua rejeição". O TCU não mandou aceitar a proposta: mandou examiná-la.

O ponto onde se erra: questionar a redução é dever; rejeitar sem exame é o vício

A leitura apressada do acórdão seria "a Administração não pode mais questionar equipe menor". O relator disse o contrário. Nos contratos com dedicação exclusiva "há interesse concreto na disponibilidade dos empregados", e a redução de 10 para 7 serventes e de 6 para 4 capineiros pressupunha produtividade individual 43% e 50% maior — diferença que "não seria desprezível" e exigia exame específico.

O erro do órgão, portanto, não foi desconfiar da equipe reduzida. Foi desclassificar sem demonstrar que a metodologia apresentada era incompatível com os níveis de serviço exigidos. Para a dúvida, a Lei 14.133 já tem o instrumento:

Art. 59. Serão desclassificadas as propostas que:

(...)

IV - não tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administração;

(...)

§ 2º A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, conforme disposto no inciso IV do caput deste artigo.

O relator deu até o exemplo do que pedir: "uma matriz de capacidade operacional que demonstrasse a distribuição dos empregados por áreas e horários, os equipamentos empregados e a forma de cobertura de ausências e substituições". O entendimento segue a linha dos Acórdãos 328/2023 e 689/2024, ambos do Plenário, citados no voto.

Quem paga se a equipe não der conta

Aceitar a equipe menor não transfere o risco para a Administração. A proposta vincula quem a apresentou (Anexo VII-A da IN 5/2017):

7.5. A apresentação das propostas nos termos do subitem 7.4. acima implica obrigatoriedade do cumprimento das disposições nelas contidas, assumindo o proponente o compromisso de executar os serviços nos seus termos, bem como fornecer todos os materiais, equipamentos, ferramentas e utensílios necessários, em qualidade e quantidades adequadas à perfeita execução contratual, promovendo, quando requerido, sua substituição;

E o erro de dimensionamento é da contratada:

Art. 63. A contratada deverá arcar com o ônus decorrente de eventual equívoco no dimensionamento dos quantitativos de sua proposta, devendo complementá-los caso o previsto inicialmente em sua proposta não seja satisfatório para o atendimento ao objeto da licitação, exceto quando ocorrer algum dos eventos arrolados nos incisos do § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.

Na Lei 14.133, o dever de execução integral vem do art. 115:

Art. 115. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, e cada parte responderá pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.

Nas palavras do relator, "o ônus de corrigir o subdimensionamento imputável à contratada deverá, em princípio, ser por ela suportado".

Os dois lados da mesa

Para quem conduz a licitação. O termo de referência pode estimar o efetivo — é o que forma o orçamento —, mas o edital não pode tratá-lo como requisito de aceitação. Se o edital traz faixas de produtividade, a equipe que cabe nelas não pode ser recusada pela comparação com o número cheio. Diante de equipe menor, o caminho é a diligência do art. 59, § 2º, com pedido de matriz de capacidade operacional. A rejeição só se sustenta com a demonstração, no processo, de que a metodologia não atende aos níveis de serviço.

Para quem licita. A equipe menor tem de vir acompanhada da conta: produtividade adotada, memória de cálculo, equipamentos e cobertura de férias e ausências. Na diligência, é isso que salva a proposta. E a contrapartida é séria: aceita a proposta, a empresa responde pela equipe que ofertou. Se precisar de mais gente, a complementação sai do preço dela, e não de aditivo.

Como acompanhar o entendimento sem ler tudo na mão

O caminho manual existe: acompanhar os informativos do TCU toda semana e anotar os enunciados sobre produtividade, dimensionamento e exequibilidade. O tema, porém, aparece espalhado: só este voto invoca três acórdãos de anos diferentes, e o artigo sobre planilha de custos sem dedicação exclusiva (Acórdão 535/2026) trata da outra metade da mesma fronteira.

O caminho estruturado é partir da pergunta concreta — "o TCU já afastou desclassificação por equipe menor que a estimada?" — e consultar a base de decisões, e não a memória de quem pesquisa. É a diferença entre saber que o entendimento existe e conseguir juntá-lo ao recurso no prazo.

Conclusão

O Acórdão 2271/2026 separa duas coisas que os editais costumam fundir: a estimativa de pessoal, que serve ao orçamento, e o objeto, que é o serviço entregue no nível exigido. Equipe menor não é motivo para desclassificar; é motivo para examinar a produtividade, a metodologia e a exequibilidade. Se a proposta for aceita, a empresa assume o risco da própria conta.

Para quem conduz a licitação, a desclassificação exige demonstração, não comparação. Para quem licita, a equipe enxuta só vale se a conta vier junto, e se a empresa estiver disposta a honrá-la durante o contrato.