O art. 69, inciso I, da Lei 14.133/2021, ao fazer referência às demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios sociais, não impõe que todos os requisitos de habilitação econômico-financeira previstos no edital sejam necessariamente atendidos em cada um dos exercícios.

Representação apreciada pelo Plenário do TCU examinou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 90.017/2025, realizado pelo Comando da 2ª Região Militar do Exército Brasileiro, com valor estimado de R$ 7.068.605,00, destinado à “contratação de Serviços de Gestão Documental para o Arquivo da SFPC/2ªRM”. Entre os indícios de irregularidade apontados, a representante alegou que a licitante vencedora fora habilitada com base apenas no balanço patrimonial e nas demonstrações contábeis do exercício de 2025, embora o item 8.23 do termo de referência exigisse a documentação relativa aos dois últimos exercícios sociais. Em resposta à oitiva prévia efetuada pela unidade técnica, o Comando da 2ª Região Militar sustentou que o balanço patrimonial de 2025, o mais recente disponível à época, cumprira plenamente o objetivo de comprovar a solidez financeira da vencedora, registrando patrimônio líquido, ativo total e índices de liquidez e solvência superiores aos limites previstos no edital, razão por que a ausência do balanço patrimonial do exercício anterior fora considerada vício estritamente formal. Assinalou, em complemento, que realizara diligência para a obtenção do balanço de 2024 e que a análise do documento “confirmou a saúde financeira da empresa no exercício anterior (PL de R$ 1.247.782,91, lucro de R$ 361.389,23 e Ativo Total de R$ 1.255.331,56), provando que ela estaria habilitada mesmo sob uma interpretação literal do edital”. Em sua instrução, a unidade técnica concluiu que o pregoeiro declarou a habilitação da empresa vencedora do certame somente com base na análise das demonstrações contábeis do exercício de 2025 e que, apenas em momento posterior, fora do trâmite regular do Pregão Eletrônico 1 90.017/2025, realizou diligência para obter o balanço de 2024, o que caracterizou irregularidade do ato original de habilitação por descumprimento do item 8.23 do termo de referência e do art. 69, inciso I, da Lei 14.133/2021. Não obstante isso, a unidade instrutora, ao ponderar as circunstâncias do caso concreto, entendeu desproporcional a anulação do certame e propôs dar ciência ao Comando da 2ª Região Militar sobre a aceitação da habilitação econômico-financeira da licitante “com fundamento apenas no balanço patrimonial e nas demonstrações contábeis relativas ao exercício de 2025, em dissonância com o item 8.23 do Termo de Referência e com o art. 69, inciso I, da Lei 14.133/2021, que exigia as demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios sociais”. Em seu voto, acerca da pertinência dessa medida, o relator anuiu que “enquanto vigente a regra editalícia, não cabia ao pregoeiro simplesmente afastá-la sob o fundamento de que sua observância seria meramente formal. Nesse aspecto, portanto, considero pertinente dar ciência ao jurisdicionado acerca da necessidade de observância das condições de habilitação previamente estabelecidas no edital” (grifos do relator). Divergiu, contudo, quanto à adequação material da exigência editalícia de comprovação dos requisitos econômico-financeiros, de forma conjunta, em dois exercícios sociais com amparo no art. 69, inciso I, da Lei 14.133/2021, fundamento legal em que se baseou a proposta da unidade técnica. Segundo o ministro, não haveria, em princípio, utilidade em exigir que indicadores destinados a retratar a capacidade econômico-financeira atual da licitante - como liquidez geral, liquidez corrente, solvência geral, capital circulante líquido e patrimônio líquido mínimo - fossem satisfeitos, simultaneamente, em 2024 e em 2025. Esses indicadores, prosseguiu, têm por objetivo verificar se, no momento da contratação, a empresa possui estrutura patrimonial e financeira suficiente para assumir as obrigações pactuadas. Nesse sentido, exemplificou: uma empresa que apresentasse elevada liquidez em exercício mais antigo poderia ter sofrido deterioração financeira posterior, ao passo que outra, antes em situação menos favorável, poderia ter se capitalizado e apresentar plena capacidade no exercício mais recente. Assim, arrematou: repetir a aferição em exercício pretérito não acrescentaria, por si só, segurança quanto à capacidade financeira presente da licitante. A partir dessa premissa, o relator assentou que “o art. 69, inciso I, da Lei 14.133/2021, ao fazer referência às demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios sociais, não deve ser interpretado como imposição de que todos os requisitos econômico-financeiros previstos no edital sejam necessariamente atendidos em cada um desses exercícios”. Para ele, a referência do dispositivo legal “deve ser compreendida como autorização para que a Administração examine até os dois últimos exercícios sociais, de acordo com a natureza do indicador, os riscos da contratação e a existência de justificativa técnica para ampliar a análise temporal. Para os índices de liquidez, o capital circulante e o patrimônio líquido, cuja finalidade é revelar a capacidade econômico-financeira da empresa para suportar o contrato a ser celebrado, a utilização do último exercício social apresenta-se, em regra, mais aderente à finalidade da exigência. A extensão ao exercício anterior pode ser admitida, mas demanda motivação específica que demonstre sua necessidade e pertinência para o risco que se pretende mitigar” (grifos do relator). Na sequência, afirmou que esse entendimento encontra respaldo em orientações e pareceres da Advocacia-Geral da União. No caso concreto, contudo, ele não identificou justificativa específica para que os índices fossem aferidos também com base no exercício de 2024. Dessa forma, embora reconhecesse a irregularidade decorrente do afastamento, no curso do certame, de exigência expressamente prevista no edital, o relator divergiu da unidade técnica quanto à adequação da ciência relativa ao descumprimento do art. 69, inciso I, da Lei 14.133/2021, ressaltando não considerar adequado cientificar o órgão contratante de que a falha decorreu, materialmente, da ausência de comprovação dos mencionados requisitos de habilitação nos dois últimos exercícios sociais. Para ele, a orientação dirigida a futuras contratações deveria ser a seguinte: “os requisitos de habilitação econômico-financeira devem ser definidos de acordo com sua finalidade e devidamente motivados, sendo a aferição com base no último exercício social a solução ordinária para os índices de liquidez, capital circulante e patrimônio líquido, salvo justificativa concreta para estender a análise ao exercício precedente” (grifos do relator). Acolhendo o voto, o Plenário conheceu da representação, considerou-a parcialmente procedente e, entre outras deliberações, deu ciência ao Comando da 2ª Região Militar sobre a aceitação, no Pregão Eletrônico 90.017/2025, da habilitação econômico-financeira de licitante com fundamento distinto do constante do instrumento convocatório, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrências semelhantes.

Processo: Acórdão 2418/2026 Plenário
Tipo: Representação
Relator Ministro Benjamin Zymler

Informativo TCU nº 536