Na adoção dos critérios de julgamento melhor técnica ou técnica e preço, não é irregular a atribuição de critérios de pontuação técnica sem contemplar todos os quesitos qualitativos previstos no art.

Denúncia formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no edital da Concorrência 90001/2025, promovida pela Superintendência Regional da Polícia Rodoviária Federal no Distrito Federal (PRF) visando à “contratação de empresa especializada de engenharia/arquitetura para elaboração/readequação dos projetos executivos, em Building Information Modeling (BIM), para a construção da Sede da Superintendência”, com valor estimado de R$ 1.114.123,72. O denunciante alegou, em síntese, que o anexo 11 do termo de referência (“Critério de Julgamento das Propostas – Técnica e Preço”) reduzira a pontuação da proposta técnica à valorização da capacitação e da experiência do licitante, bem como da qualificação das equipes técnicas, deixando de fora a “comparação de soluções para o problema administrativo atual e concreto”, ao não contemplar os quatro quesitos de natureza qualitativa exigidos cumulativamente pelo art. 37, inciso II, da Lei 14.133/2021, quais sejam: (i) demonstração de conhecimento do objeto, (ii) metodologia e programa de trabalho, (iii) qualificação das equipes técnicas e (iv) relação dos produtos a serem entregues. Por meio de despacho, o relator determinou, cautelarmente, que a PRF suspendesse o andamento da licitação até que o Tribunal deliberasse sobre o mérito da 1 matéria, ante a caracterização do indício de irregularidade apontado, além da realização de oitiva do órgão. Em resposta, este reconheceu o “entendimento da jurisprudência deste Tribunal” e, por consequência, o equívoco cometido pela equipe de contratação quando da interpretação do mencionado dispositivo legal. Informou, ainda, que o edital seria imediatamente reformulado, a fim de incluir os quesitos qualitativos “demonstração de conhecimento do objeto”, “metodologia e programa de trabalho” e “relação dos produtos que serão entregues” como fatores de pontuação técnica, em conformidade com o art. 37, inciso II, da Lei 14.133/2021 e com a jurisprudência do TCU. Em sua instrução, a unidade técnica propôs considerar a denúncia procedente e revogar a medida cautelar adotada, além de deixar de determinar à unidade jurisdicionada a anulação da Concorrência 90001/2025, considerando justamente a informação de que o edital seria reformulado para a correção das falhas verificadas. O relator então determinou, por meio de despacho, a revogação da medida cautelar, conforme proposto pela unidade instrutiva, a fim de que o órgão pudesse retomar o certame, a partir da republicação do edital. No sobredito despacho, o relator ressaltou que, por ocasião do referendo da medida cautelar pelo Pleno (Acórdão 2613/2025-Plenário), fora apresentada declaração de voto por meio da qual se “propôs que a questão de mérito discutida nestes autos, referente à obrigatoriedade ou não de aplicação simultânea dos incisos I, II e III do art. 37 da Lei 14.133/2021 às licitações processadas por técnica e preço fosse discutida com maior profundidade”. Nesse contexto, o relator considerou pertinente salientar que a denúncia não tratava exatamente da cumulatividade, ou não, dos incisos I, II e III do art. 37 da Lei 14.133/2021, mas da cumulatividade, ou não, dos quesitos constantes do inciso II apenas. De todo modo, continuou o relator, o “racional aplicado pelo denunciante” estaria a exigir análise acerca de ambas as questões, citando-o textualmente: “[...] um edital que reduz a pontuação técnica à experiência e à estruturação da equipe – por mais detalhadas que sejam as rubricas internas – afasta-se do comando legal e esvazia o critério técnica e preço, porque impede a administração de comparar, com objetividade e proporcionalidade, a qualidade intrínseca das soluções ofertadas, abrindo espaço para que a competição se resolva por credenciais pregressas, e não pela aderência entre compreensão do problema, método proposto e resultados prometidos”. De acordo com o relator, tanto a “experiência” quanto o “conhecimento do objeto” são “credenciais pregressas” que têm forte relação com o art. 37, inciso I, o qual prevê a “verificação da capacitação e da experiência do licitante, comprovadas por meio da apresentação de atestados de obras, produtos ou serviços previamente realizados”. Logo, o questionamento acerca da cumulatividade de exigências ligadas a experiência e conhecimento do objeto, que são condições pregressas, no bojo do art. 37, inciso II, inevitavelmente “atrai a discussão”, segundo ele “mais espinhosa”, sobre a cumulatividade das previsões contidas nos três incisos do art. 37. O relator destacou que, a despeito de os serviços objeto da contratação em tela consistirem, conforme o art. 6º, inciso XVIII, alínea “a”, da Lei 14.133/2021, em serviços técnicos de natureza predominantemente intelectual, e apesar de o art. 37, § 2º, da mesma lei prever que, na contratação de tais serviços técnicos com valor superior a R$ 300.000,00, deverá ser adotado, como critério de julgamento, a melhor técnica ou a técnica e preço, eles “nem sempre possuirão complexidade significativa que exija a definição de uma metodologia diferenciada de execução, por exemplo, ou mesmo dos produtos que serão entregues, uma vez que estes já podem estar previamente elencados no edital, como é o caso da contratação pretendida pela PRF”. Na sequência, o relator julgou oportuno transcrever o inteiro teor dos incisos do art. 37 da Lei 14.133/2021: “Art. 37. O julgamento por melhor técnica ou por técnica e preço deverá ser realizado por: I - verificação da capacitação e da experiência do licitante, comprovadas por meio da apresentação de atestados de obras, produtos ou serviços previamente realizados; II - atribuição de notas a quesitos de natureza qualitativa por banca designada para esse fim, de acordo com orientações e limites definidos em edital, considerados a demonstração de conhecimento do objeto, a metodologia e o programa de trabalho, a qualificação das equipes técnicas e a relação dos produtos que serão entregues; III - atribuição de notas por desempenho do licitante em contratações anteriores aferida nos documentos comprobatórios de que trata o § 3º do art. 88 desta Lei e em registro cadastral unificado disponível no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)”. Feita a transcrição, ele enfatizou que, no caso concreto, o anexo 11 do termo de referência atribuíra pontuação apenas à “capacitação e experiência do licitante”, bem como à “qualificação das equipes técnicas”, não contemplando os quatro quesitos exigidos pelo art. 37, inciso II. Ele pontuou que a unidade técnica citara ainda precedente do Tribunal em caso bastante similar (Acórdão 2061/2025-Plenário), em que a mesma irregularidade – atribuição de critérios de pontuação técnica sem contemplar todos os quesitos qualitativos previstos no art. 37, inciso II – fora objeto de ciência ao órgão contratante. Nesse mesmo contexto, afirmou ter identificado o Acórdão 2338/2025- Plenário, por meio do qual fora dada ciência à unidade contratante acerca de idêntica irregularidade. Asseverou 2 também que a PRF, em resposta à oitiva realizada, reforçara que a não inclusão dos quesitos previstos no art. 37, inciso II, da Lei 14.133/2021 decorrera do fato de que o escopo da contratação seria fechado e padronizado (readequação de projetos executivos já existentes em plataforma específica), com soluções arquitetônicas e produtos taxativamente descritos no termo de referência, razão por que optara por converter os quesitos “metodologia” e “relação dos produtos” em requisitos obrigatórios de “habilitação e vinculação ao Termo de Referência”, mitigando a subjetividade de se pontuarem metodologias sem que houvesse margem para inovação do objeto. Por outro lado, o órgão afirmara que “as inovações trazidas pela Nova Lei de Licitações ainda se encontram pouco consolidadas na Administração Pública”, e se comprometera a reformular o edital, a fim de incluir os quesitos qualitativos de “demonstração de conhecimento do objeto”, “metodologia e programa de trabalho” e “relação dos produtos que serão entregues” como fatores de pontuação técnica, em conformidade com o art. 37, inciso II, da Lei 14.133/2021 e com a jurisprudência do TCU. Nesse cenário, o relator decidiu acolher a preocupação externada na declaração de voto apresentada quando da prolação do prefalado Acórdão 2613/2025- Plenário, sob o argumento de que a exigência de “aplicação simultânea dos incisos I, II e II do art. 37 da Lei 14.133/2021” em qualquer tipo de contratação realizada por melhor técnica ou técnica e preço não seria a interpretação mais adequada para o referido dispositivo legal, uma vez que “há diferenças significativas na complexidade desses objetos”, e concluiu que os três incisos do art. 37 poderiam ser aplicados isoladamente ou combinados, a depender da complexidade do serviço técnico especializado a ser contratado. Para ele, a exigência do atendimento simultâneo “pode vir a engessar as contratações que, porventura, já compreendam uma solução pré-definida no edital”, com produtos previamente determinados. Assim, de fato, em alguns casos, “mostra-se contraproducente e dispendiosa a designação de banca avaliadora para atribuir notas de natureza qualitativa para a demonstração de conhecimento do objeto, a metodologia, o programa de trabalho, a qualificação das equipes técnicas e a relação dos produtos que serão entregues, se tais quesitos já estão determinados no edital, sem margem para alterações”. Nessa situação, ponderou, a avaliação da capacitação e da experiência pretérita do licitante, mediante atestados, “pode se mostrar suficiente” para pontuar o quesito “técnica”, sem que se descaracterize a natureza predominantemente intelectual do serviço. Em outras situações, continuou ele, em que não há uma definição expressa da metodologia, dos produtos a serem entregues, e para as quais haja necessidade de se estabelecer programa de trabalho e equipes técnicas especificamente qualificadas, mostrar-se-ia aplicável a exigência do art. 37, inciso II, combinada ou não com os demais incisos. Portanto, a seu ver, em que pese a obrigatoriedade imposta pela lei, de se julgarem, por melhor técnica ou técnica e preço, os serviços de natureza predominantemente intelectual “previstos nas alíneas ‘a’, ‘d’ e ‘h’ do inciso XVIII do caput do art. 6º, cujo valor estimado da contratação seja superior a R$ 300.000,00”, a definição de quais quesitos de “técnica” serão aferidos “depende de uma avaliação mais acurada pelo gestor”, caso a caso, a depender das particularidades do objeto a ser licitado, de maneira a evitar que critérios desnecessários e dispendiosos acabem por comprometer a seleção da proposta mais vantajosa, fazendo da licitação um fim em si mesma. Advertiu que nem mesmo seria aplicável o quesito previsto no inciso III do aludido art. 37, uma vez que o sistema de avaliação de desempenho dos licitantes no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) “ainda não se encontra implementado e regulamentado”. Adentrando o ponto específico da denúncia, atinente à cumulatividade dos quatro quesitos do art. 37, inciso II, entendeu que se fazia necessário “conjugá-lo ao já exposto”, compreendendo que tais quesitos (demonstração de conhecimento do objeto, metodologia e programa de trabalho, qualificação das equipes técnicas e relação dos produtos a serem entregues) “devem nortear o gestor ao estabelecer o formato da atribuição de notas pela banca a ser designada, mas não necessariamente devem compor, cada um deles, aspectos do desenho final dessas notas a ser aplicado no caso concreto”. Ou seja, seria possível que o gestor, ao verificar as peculiaridades de certa contratação, compreendesse pela pertinência da aplicação de apenas um ou mais dos quatro quesitos, bastando que “justifique tecnicamente essa opção desde a fase de planejamento”. Nesse caso, arrematou o relator, as razões para tal flexibilidade seriam as mesmas que embasavam a não-cumulatividade dos três incisos do art. 37. Realçou, por oportuno, que essa linha interpretativa não parecia contrariar os acórdãos supracitados (2061/2025 e 2338/2025, ambos do Plenário), pois neles a redação da ciência expedida pelo Pleno do TCU, de igual teor, fora a seguinte: “atribuição de critérios de pontuação técnica sem contemplar todos os quesitos qualitativos previstos no inciso II do art. 37 da Lei 14.133/2021, notadamente a demonstração de conhecimento do objeto, a metodologia e o programa de trabalho e a relação dos produtos que serão entregues, os quais foram tratados como requisitos de habilitação ou predefinições do termo de referência, em afronta ao caráter vinculante do dispositivo legal, sem que houvesse justificativa técnica detalhada desde a fase de 3 planejamento que pudesse motivar a não inclusão desses quesitos na avaliação técnica.” (grifos do relator). Chamou a atenção para o fato de que o problema apontado nessas decisões fora justamente a falta de justificativa para a não inclusão dos quatro quesitos constantes do art. 37, inciso II, e não a impossibilidade, a priori, de se utilizar apenas um, dois ou três deles. Aplicando então essa via interpretativa ao caso em apreço, concluiu que não haveria problema no manejo de apenas alguns dos quesitos, mas restaria o questionamento acerca da suficiência da justificativa para essa opção. Dito isso, constatou que as exigências previstas no anexo XI do edital da Concorrência 90001/2025, “para além de alguns se subsumirem a certos quesitos do inciso II, se amoldam, também, ao inciso I do art. 37”, por dizerem respeito, essencialmente, à “verificação da capacitação e da experiência do licitante, comprovadas por meio da apresentação de atestados de obras, produtos ou serviços previamente realizados”. Destarte, arrematou o relator, mesmo ante a possível insuficiência de justificativas para afastar um dos quesitos do inciso II, o caso tratado “não apresenta problemas, pois encontra amparo na aplicação não cumulativa dos três incisos do art. 37”. Ao final, o relator propôs, e o Plenário decidiu, considerar a denúncia improcedente.

Processo: Acórdão 28/2026 Plenário
Tipo: Denúncia
Relator Ministro Jorge Oliveira

Informativo TCU nº 520