É irregular a vedação ao somatório de atestados para fins de qualificação técnico-operacional em situações em que não fique técnica e inequivocamente demonstrado que a execução em maior escala do serviço eleva sua complexidade a patamar tal que a experiência em projetos menores, mesmo que somada, não se mostra suficiente para garantir a aptidão da licitante.

Representação formulada ao TCU indicou possíveis irregularidades na Concorrência Eletrônica Internacional 90002/2024-NLC/PRES, conduzida pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital (Novacap) e destinada à contratação integrada para elaboração de projetos e execução do remanescente da obra da nova sede do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1). O representante, consórcio participante da licitação, alegou, em síntese, ter sido indevidamente inabilitado por suposta insuficiência na comprovação de sua capacidade técnico- operacional, especificamente quanto à execução de instalações de sistema de alimentação ininterrupta (UPS) com potência mínima de 620 kVA. Ele apontou que sua exclusão do certame decorrera de exigência editalícia no sentido de que fosse a experiência comprovada por meio de “um único atestado”, vedando-se, assim, o somatório de diferentes certidões, levando-se em conta que o seu maior atestado demonstrara experiência de 558,6 kVA. O autor da representação sustentou que tal requisito seria ilegal e desproporcional, e que o conjunto de seus acervos técnicos comprovara, com folga, a experiência requerida. Por fim, destacou que sua proposta, além de tecnicamente superior, seria a mais vantajosa para a Administração, por trazer economia superior a R$ 30,7 milhões em relação à da segunda colocada. Considerando a presença do fumus boni iuris, consubstanciado em aparente afronta à jurisprudência do TCU, e a do periculum in mora, diante do risco iminente de contratação mais onerosa para o erário, o relator decidiu, cautelarmente, pela suspensão do ato que inabilitou o representante, bem assim dos atos subsequentes. Na mesma oportunidade, ele determinou a realização de oitiva da Novacap e do TRF1 para apresentação de justificativas “em face da exigência restritiva”, providência posteriormente referendada por meio do Acórdão 1933/2025-Plenário. Em resposta, os entes públicos defenderam a legalidade de seus atos, aduzindo que, apesar de representar somente 1,34% do valor da obra, o item UPS seria essencial para garantir a adequada funcionalidade do edifício, uma vez que deveria “ser capaz de sustentar ambientes de missão crítica do TRF1 (centro de processamento de dados, salas de julgamento, segurança, automação predial e áreas técnicas)”, onde qualquer interrupção poderia comprometer serviços essenciais, o que justificaria a exigência de atestados de comprovação de experiência anterior na execução desse tipo de serviço ante seu enquadramento como “parcela de maior relevância”, nos termos do art. 67, § 1º, da Lei 14.133/2021. Argumentaram, ainda, que a vedação ao somatório de atestados “visa a impedir a pulverização de experiências fragmentadas que não demonstrem domínio sobre instalação de sistema completo e equivalente em escala e em integração”, acrescentando que tal restrição também se justificaria diante da complexidade da obra e da necessidade de frentes de trabalho simultâneas. Após analisar as respostas às oitivas, a unidade técnica reputou pertinente a exigência de atestado para o item UPS, dada sua relevância técnica, mas ressalvou que a justificativa para a não aceitação do somatório de atestados nos atos preparatórios do certame não fora “explícita, direta, clara e objetiva”, a denotar falha na motivação da restrição. Nada obstante, ao ponderar que a anulação do certame e o seu completo refazimento poderiam ocasionar graves prejuízos ao interesse público, com “impactos econômicos e jurídicos decorrentes de ônus administrativo significativo, além de prejuízo advindo da não continuidade das obras do empreendimento, sem que isso garanta novas propostas de licitantes com preços equivalentes aos auferidos na atual etapa de lances, em regime de competitividade”, propôs tão somente a expedição de ciência aos jurisdicionados. Em seu voto, o relator divergiu dessa proposição, afirmando que o caso sob exame demandaria atuação mais incisiva do Tribunal. Para ele, a ausência de motivação adequada para vedar o somatório de atestados “não consiste em falha meramente passível de prevenção futura, mas de irregularidade que compromete a legalidade do certame e do ato de inabilitação dele decorrente”, impondo-se, portanto, “determinação para o refazimento do ato administrativo”. Sustentou que a jurisprudência do TCU é pacífica e reiterada no sentido de que o somatório de atestados para fins de qualificação técnico-operacional é a regra, com vistas a ampliar a competitividade dos certames, e sua vedação é, dessa forma, medida excepcionalíssima, justificável apenas em situações em que fique “técnica e inequivocamente demonstrado que a execução conjunta ou em maior escala do serviço em questão alteraria sua natureza e elevaria sua complexidade a patamar tal que a experiência em projetos menores, mesmo que somada, não se mostraria suficiente para garantir a aptidão da 6 empresa”. E tal justificativa, por sua natureza restritiva, “deve ser robusta, detalhada e constar dos atos preparatórios da licitação”, conforme se depreende dos Acórdãos 2387/2014, 1095/2018, 2291/2021, 1153/2024 e 1466/2025, todos do Plenário. Na sequência, salientou que, no caso concreto, “o que se observou foi o caminho inverso”, haja vista que o edital, de forma generalizada, estabelecera tal vedação como regra para todos os itens de comprovação de capacidade técnico-operacional, adotando, assim, “premissa totalmente contrária ao entendimento desta Corte”. Segundo o relator, a justificativa apresentada, tanto no edital quanto nas respostas às oitivas, fora genérica e insuficiente, por se restringir às alegações de alta complexidade da obra, de previsão de várias frentes de trabalho simultâneas e de necessidade de se evitar a pulverização de experiências fragmentadas, e que tais argumentos, em tese, “poderiam servir para a maioria das grandes obras fiscalizadas por este Tribunal”, os quais, “se acolhidos de modo superficial, fariam da restrição a regra a ser seguida pelos gestores, com a consequente inversão jurisprudencial”. Frisou que não teria restado claro, por exemplo, por que determinada licitante que comprovasse a execução de um único sistema de 680 kVA – conforme o atestado apresentado pelo consórcio classificado em segundo lugar e declarado vencedor do certame – teria, necessariamente, maior capacidade técnico-operacional para a execução da obra do que outra que, hipoteticamente, comprovasse a instalação de dez sistemas completos de 500 kVA, já que, somados, atingiriam potência muito superior à declarada pela concorrente e à exigida no edital. Ademais, os próprios equipamentos “a serem instalados na obra do TRF1 são unidades modulares de 500 kVA”, o que tornava a exigência de um único atestado com potência maior “ainda menos lógica”. Também não ficara devidamente esclarecido como fora calculada a potência mínima de 620 kVA, exigida no edital, para fins de comprovação por meio de atestado único, especialmente por se tratar de unidades modulares de 500 kVA. Além disso, ressaltou que “eventual risco de pulverização de experiências incompletas poderia ter sido mitigado por meio de descrição mais detalhada do serviço cujo atestado seria admitido ou mediante devida justificação quanto ao número de certidões que poderiam ser somadas, e não pela vedação geral de somatório para todos os itens”. Outrossim, continuou o relator, a capacidade de gerenciar múltiplas frentes de trabalho não seria aferida pela vedação em questão para item específico, como o UPS; essa capacidade gerencial “se demonstra por outros meios e pela análise do conjunto de experiências da empresa, não por restrição pontual e descorrelacionada de seu objetivo”. Por conseguinte, a motivação oferecida “não ultrapassa o campo da abstração, falhando em demonstrar o nexo de causalidade entre a vedação ao somatório e a garantia de maior aptidão técnica para o item específico”, e tal irregularidade, em razão de sua gravidade, “torna a cláusula editalícia ilegal por ofensa aos princípios da motivação, da razoabilidade e da competitividade”. Diante disso, o relator asseverou que a solução que melhor atenderia ao interesse público deveria ser pautada em análise consequencialista, nos termos dos arts. 20 e 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), mormente porque a obra da nova sede do TRF1, iniciada em 2007, “encontra-se paralisada por longo período, e sua conclusão é de inegável importância para a prestação jurisdicional”. Sob a argumentação de que a completa anulação do certame, embora fosse uma opção em tese, implicaria retrocesso significativo, com novos custos administrativos e atraso ainda maior na entrega do empreendimento, ele arrematou que “a solução mais adequada para equacionar a necessidade de corrigir a ilegalidade com a urgência de dar prosseguimento à contratação é aquela que preserva os atos válidos da licitação e corrige pontualmente o vício identificado”. No caso em exame, acrescentou o relator, a inabilitação do autor da representação, fundamentada em restrição ilegal do edital, impedira que se contratasse a proposta com melhor pontuação combinada de técnica e de preço, gerando prejuízo potencial de mais de R$ 30,7 milhões ao erário, razão pela qual a correção do aludido ato “não apenas restaura a legalidade, mas também concretiza os princípios da economicidade e da busca pela proposta mais vantajosa para a Administração Pública”. Assim sendo, o relator propôs, e o Plenário decidiu, fixar prazo à Novacap e ao TRF1 para anulação do ato de inabilitação (do autor da representação) na Concorrência Eletrônica Internacional 90002/2024 NLC/PRES, com o consequente retorno do certame à fase de habilitação, visando a permitir a reanálise da documentação daquele licitante, admitindo-se o somatório de atestados para fins de comprovação da capacidade técnico-operacional “concernente ao item 6 da Tabela 9 do termo de referência (execução de instalações de fonte de alimentação ininterrupta – UPS)”, em observância aos princípios da motivação, da razoabilidade, da competitividade, da economicidade e da busca pela proposta mais vantajosa para a Administração, e ainda à reiterada jurisprudência do TCU, consubstanciada nos Acórdãos 1095/2018, 2291/2021, 1153/2024 e 1466/2025, todos do Plenário.

Processo: Acórdão 2839/2025 Plenário
Tipo: Representação
Relator Ministro Jhonatan de Jesus

Informativo TCU nº 519